水电站蓄水会淹没既有输电线路，线路必须提前改迁；而改迁工程的实施时序、施工主体、用地位置都与主体工程不同，业主自然希望"分类单独实施"，单独办理林草手续。
想法是对的。制度上也留了口子。但口子在哪一条、依据是哪份文件、报到哪一级——这三个问题只要错一个，申请就会卡在窗口。
一先把性质定下来：这是"专项设施迁建"
定性错了，后面全错。
水电工程淹没区内的电力线路改迁，在法律上有一个准确的名称——专项设施迁建或者复建。
《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号，2017年4月14日第三次修订，2017年6月1日施行）第二十四条
工矿企业和交通、电力、电信、广播电视等专项设施以及中小学的迁建或者复建，应当按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿。
同条例第十二条把"专项设施迁建或者复建"明确列为移民安置规划应当作出安排的内容。
这个定性带来两个直接后果。
第一，它是水电项目的组成部分，不是一个新建电网工程。 这是它能够搭上35号令特别通道的前提。
第二，它受"原规模、原标准、恢复原功能"这条线约束。 超出这条线的部分，性质上不再是复建，而是新建；同条例第三十四条还规定，因扩大规模、提高标准增加的费用，由有关地方人民政府或者有关单位自行解决。
工程实践中这条线很容易越过。原线路多是老旧低电压等级，改迁时按现行规程和远期负荷设计，提高电压等级、增加回路、加大导线截面几乎是必然的。超出部分要单独列出、单独说明资金来源，不能混进移民安置概算——471号条例第四十八条对征地补偿和移民安置资金实行稽察制度，并对有关负责人实行任期经济责任审计。
在西藏，迁改这件事还有一条地方规章的直接规定。
《西藏自治区电力设施建设与保护办法》（自治区人民政府令第169号，2022年1月30日施行）第二十三条
新建、改建、扩建其他工程需要迁移、改造电力设施的，经双方协商一致并依法办理审批手续后方可施工。……迁移、改造相关设施的费用由提出迁移、改造要求的一方承担……
"依法办理审批手续后方可施工"——这句话把先批后建的顺序钉死了。
二能不能单独申请？林地可以，草原要看批复怎么写
这一节是全文的核心，也是最容易出错的地方：林地和草原的授权不对等。
有两条明确通道
35号令第十五条第四款：专项设施迁建工程可以分别具体建设项目申请。
35号令第十五条第五款：输电设施作为配套工程，可先行使用林地。
两条路都走得通
没有对应的迁建条款
林草规〔2020〕2号第十四条只有两类例外：批准文件明确分期分段的、采矿滚动开发的。
没有"专项设施迁建可单独申请"，也没有"由整体项目权限部门分段审核"。
只剩"先行使用"一条
林地侧：有两条明确通道
第一条，专项设施迁建可以单独申请。
《建设项目使用林地审核审批管理办法》（国家林业局令第35号，2016年第42号令修改）第十五条第四款
公路、铁路、水利水电等建设项目配套的移民安置和专项设施迁建工程，可以分别具体建设项目，按照规定权限申请办理使用林地手续。
这是最直接的授权。经核查，该办法现行有效。
外省的操作细化可作参考。《四川省建设项目使用林地审核审批管理规范》（川林规发〔2022〕2号）一（二）6把它落成了一句可执行的话：
川林规发〔2022〕2号 一（二）6
公路、铁路、水利水电、能源等建设项目配套的移民安置和专项设施迁建工程，并已在移民规划大纲或主体项目中明确的，可根据主体项目批准文件申报配套项目使用林地。
注意这里的关键限定——"已在移民规划大纲或主体项目中明确"，以及依据文件是"主体项目批准文件"。
需要提醒的是，西藏目前没有本级的建设项目使用林地审核审批管理规范，直接适用35号令和林资规〔2021〕5号。四川的做法不能直接套用，只能作为论证时的参照。
第二条，输电设施可以作为配套工程先行使用林地。
国家林业局令第35号 第十五条第五款
需要国务院或者国务院有关部门批准的公路、铁路、油气管线、水利水电等建设项目中的桥梁、隧道、围堰、导流（渠）洞、进场道路和输电设施等控制性单体工程和配套工程，根据有关开展前期工作的批文，可以由省级林业主管部门办理控制性单体工程和配套工程先行使用林地审核手续。整体项目申请时，应当附具单体工程和配套工程先行使用林地的批文及其申请材料，按照规定权限一次申请办理使用林地手续。
这一条把"输电设施"写进了条文本身，不需要再论证定性，实务上更稳。依据文件门槛也低——《建设项目使用林地审核审批管理规范》（林资规〔2021〕5号）四（一）把它明确为"项目建议书批复文件、项目列入相关规划文件或相关产业政策文件"。
代价是两点：受理机关是省级；而且它是"先行"不是终局，整体项目申报时必须附具先行批文，一次申请归并办理。这项并轨义务经常被漏掉，一旦漏掉，整体项目组卷时就会出现无法闭合的缺口。
草原侧：没有对应的"专项设施迁建"条款
这是本文最需要强调的一点。
《草原征占用审核审批管理规范》（林草规〔2020〕2号）第十四条 ／ 《西藏自治区草原征占用审核审批管理规范（暂行）》（藏林发〔2023〕2号，2023年2月15日施行）第十八条
矿藏开采和工程建设等确需征收、征用或者使用草原的单位或者个人应当一次申请。建设项目批准文件未明确分期或者分段建设的，严禁化整为零。
建设项目批准文件中明确分期或者分段建设的项目，可以根据分期或者分段实施安排，按照规定权限分次申请……
采矿项目总体占地范围确定，采取滚动方式开发的，可以根据开发计划分阶段……
草原侧没有林地第十五条第四款那样的"专项设施迁建工程可分别具体建设项目申请"，也没有林地第十六条"由具有整体项目审核权限的部门分段审核"。
好在"控制性单体工程和配套工程先行使用"这条是对称的。林草规〔2020〕2号第十四条第四款、藏林发〔2023〕2号第十九条，同样明文列举了输电设施，同样报省级。
结论摆在这里：在西藏，草地面积占比通常远高于林地，草原侧才是真正的控制性环节。
草原能不能分次申请，取决于一件事——可研报告或核准批复里有没有写明分期分段实施安排。写了，可以；没写，只能走"先行使用草原"这一条，或者随整体项目一并报。
三2026年新政又开了一条路
《自然资源部 国家林业和草原局关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）第五条
单独选址建设项目可根据施工等需要，分期申请用地。线性基础设施建设项目可以市县级为单位，分段提出用地（林、草）申请。
这是第一次把"林、草"和"用地"并列写进分段申请的授权，等于给草原侧补上了一条部级依据。
38号文新闻发布会上，国家林业和草原局森林资源管理司副司长张敏对这一条作了解读：
38号文新闻发布会 · 国家林草局森林资源管理司副司长张敏
一是优化重点项目分段办理林草用地手续规定。考虑到公路、铁路、输电线路等线性基础设施项目覆盖面广、工期长等特点，《通知》进一步放宽和扩展了分段办理林草用地手续的要求。明确分段申请办理的单位由地市级放宽到市县级，并将分段办理适用范围扩展为各类线性基础设施建设项目。
自然资源部国土空间用途管制司司长刘彦在同一场发布会上也讲到："单独选址项目可分期申请用地，跨区域的线性基础设施……可以市县为单位分段申请用地、用林、用草。"
输电线路被官方口径明确点名，这条路对电力迁建工程是通的。
但有一个理解上的分寸必须把握住：38号文的"分段"，是按市县行政区划分段，不是把"电力迁建"当成一个功能模块从整体项目里整块剥出来。 前者有依据，后者没有。
正确的用法是把两条叠起来：先依35号令第十五条第四款或第五款，把迁建工程确立为独立的申请单元；再依38号文第五条，在迁建工程内部按市县分段办理。
还有一条能实打实省钱的配套口径。
《自然资源要素保障政策问答》（38号文配套）第二期 第6问
当建设项目分期报批时涉及使用林（草）地可行性报告的，如无变化，可直接引用首次结论，无需重新评审；如有变化，应更新变化数据，并修改使用林（草）地可行性报告，视情况判断是否需要组织专家评审等。
也就是说，分段办理不等于每一段都要重做一遍可研报告、重走一遍专家评审。
38号文第四条还有一条时效保护：
自然资发〔2026〕38号 第四条
用地报批启动后，涉及占用林地、草地及自然保护地的批文到期的，无需重新办理。
配套问答明确了"用地报批启动"的时点：以发布土地征收预公告的时间为准；仅办理农用地转用审批的项目，以市县拟订农用地转用方案的时间为准。
这个前提条件很要紧。使用林地准予行政许可决定书有效期2年，可延续2年、再延续1年，上限5年、期满不再延续；水电项目建设周期通常8到12年，迁建工程又多安排在下闸蓄水前实施。
如果把林草手续办在很前面、用地报批拖在后面，就享受不到这条时效保护——5年一到许可失效，只能重新申请，而重新申请时面对的是已经变化的法律环境。合理的做法是让林草和用地两条线尽量同步推进。
四按什么权限、报到哪一级
林地：在西藏，实际就是自治区林草局
分级门槛在《森林法实施条例》第十六条第（二）项：防护林、特种用途林林地10公顷以上，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地35公顷以上，其他林地70公顷以上，以及重点林区，由国家林草局审核；以下由省级林草主管部门审核。
口诀是"防特10、用经薪35、其他70"。
这里有一个容易被忽略的事实：《森林法实施条例》至今仍是2018年3月19日第三次修订的文本，尚未随2019年修订的《森林法》同步修订（修订草案已两轮公开征求意见，尚未正式发布）。
这个事实的意义在于——
《国家林业和草原局公告》（2022年第17号）
将《森林法》第三十七条第一款规定的……占用林地审核事项，按照《森林法实施条例》第十六条第二项规定审核权限为国家林业和草原局的，委托至各省、自治区、直辖市……林业和草原主管部门实施……延续委托至《森林法实施条例》修订后施行之日止。受托方不得对承接的委托工作实施再委托。
条例尚未修订，委托仍在存续期内。所以在西藏，无论迁建工程占用林地面积落在哪一档，实际受理和审核机关都是西藏自治区林业和草原局，而且不得再委托给地市。
这一点很关键：它意味着林地侧不存在"因为拆分而降低审批层级"的问题——根本无处可降。这恰恰是回应"化整为零"质疑时最有力的一句话。
草原：权限起点在省级，两层委托都已到期
《中华人民共和国草原法》（2021年4月29日第三次修正）第三十八条
进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原；确需征收、征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。
这是法律层级的规定，权限起点就在省级，和林地"县级起步"完全不同。基层务必注意不要越权受理。
藏林发〔2023〕2号第六条在此基础上作了两层委托安排。但这两层委托现在都已经到期了——这是本文最需要提醒的一处时效变化。
第一层，国家林草局委托省级（70公顷以上）
藏林发〔2023〕2号第六条第（一）项写的是"根据国家林业和草原局2021年2号公告……委托省级林业和草原部门审核"。该文件2023年1月12日印发；同月30日，国家林草局发布了新的《国家林业和草原局公告》（2023年第2号），把《草原法》第三十八条和林草规〔2020〕2号第六条规定的"矿藏开采、工程建设征收、征用或者使用七十公顷以上草原审核"委托各省级林草主管部门实施：
《国家林业和草原局公告》（2023年第2号）
委托时间为2023年2月1日—2026年1月31日。
……各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团林业和草原主管部门要……严格审核把关。特别要严格审查涉及占用生态保护红线内草原和基本草原的建设项目。不得对受托的行政许可事项实施再委托。
这个委托期已于2026年1月31日届满，截至本文检索日未见公开的续期公告。所以引用依据时要注意：现行文号是2023年第2号公告，不是西藏文件里写的2021年2号公告。
第二层，自治区委托地（市）（70公顷及以下）
这一层属自治区本级权限，依自治区林草局通告自2023年1月1日至2024年12月31日委托地（市）林草局审核，同样已经届满。
两层委托同时到期，"向谁申请"这个最基础的问题目前无法自行判定：70公顷以上的，委托未续期则回归国家林草局；70公顷及以下的，委托未续期则回到自治区林草局本级。
报件之前必须先向自治区林草局确认现行受理层级，这一步省不得。
顺带说一句，2023年第2号公告"不得再委托"那句话，恰好说明西藏这套两层安排的设计是合规的——自治区往地市委托的只是本级的70公顷及以下权限，没有把国家委托来的权限二次转出去。
面积怎么算：西藏有一条专门的地类口径
《西藏自治区电力设施建设与保护办法》（自治区人民政府令第169号）第十九条、第二十七条
第十九条 架空电力线路走廊（包括电杆、铁塔、拉线基础）和地下电缆通道建设不实行征地，由电力设施建设单位和相关村（居）民委员会或者农村土地承包经营者签订协议，明确位置和保护责任，并给予一次性经济补偿。
第二十七条 （一）新建、改建或扩建架空电力线路的杆塔基础需使用林地的，电力设施建设单位应当依法办理使用林地的相关手续；（二）新建、改建或扩建架空线路走廊需要砍伐林木的，……依法办理林木采伐手续。
两句话，两个要点：
要点一：不实行征地，不等于免办林草手续。 这是实务中最常见的误解。第十九条免的是征地，第二十七条要的是用林手续，两者并行不悖。
要点二：地类计算口径是清晰的。 杆塔基础、变电站、需硬化的场内道路，走占用林地（草原）手续；线路走廊内的林木清理，走林木采伐手续；牵张场、施工便道，走临时占用。
按这个口径核算，架空线路实际占用的林地面积，往往远小于走廊在图上的视觉宽度，报批规模和森林植被恢复费都会低不少。测算时要把三类用地分开列，不要笼统按走廊面积报——报多了是自己给自己加难度。
五材料清单里最容易错的那一项
《建设项目使用林地审核审批管理规范》（林资规〔2021〕5号）一（二）1
审批制、核准制的建设项目，提供项目可行性研究报告批复或者核准批复文件；备案制的建设项目，提供备案确认文件。其他批准文件包括：需审批初步设计的建设项目，提供初步设计批复文件；符合城镇规划的建设项目，提供建设项目用地预审与选址意见书。
看清楚最后一句的限定语——"符合城镇规划的建设项目"。
大中型水电站是核准制的单独选址项目，不属于"符合城镇规划的建设项目"。预审与选址意见书在这套材料体系里的功能，是证明"符合城镇规划"这一准入类别，而不是充当项目批准文件。
草原侧同构。藏林发〔2023〕2号第十一条第一款第3项要求的是"项目批准文件（县级以上人民政府或者相关部门的批复、核准或者备案文件）"，同样没有列入预审与选址意见书。
还有一层制度序位的问题：预审在前，立项在后。预审与选址意见书是取得立项批复的前提条件，两者处在不同阶段。拿在后环节才产生的文件去充当在前环节的依据，逻辑上就不成立。
这还不只是一个退件问题。 林资规〔2021〕5号五（二）规定，用地单位隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请使用林地的，应当不予受理或者不予行政许可，已取得准予行政许可决定书的，应当依法撤销。
以整体项目的文件申报单独项目、又没有充分披露两者的从属关系，事后有被认定为"隐瞒有关情况"的空间——届时许可被撤销，已经建成的塔基和线路整体回落为未批先建。拿到许可，并不等于安全。
"迁建工程用地已包含在整体项目预审范围内，无需另行预审"——这是范围主张。而不是"依据预审与选址意见书办理林草许可"——那是依据主张，性质完全不同。
六办理路径：六步走
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先过移民安置规划这道门效力前提
国务院令第471号 第十五条第三款
未编制移民安置规划或者移民安置规划未经审核的大中型水利水电工程建设项目，有关部门不得批准或者核准其建设，不得为其办理用地等有关手续。
林草许可属于"用地等有关手续"。这里有一个绕不开的死结：要援引35号令第十五条第四款的例外，就得把迁建工程定性为"配套的专项设施迁建"；一经这样定性，它就落入471号条例第十二条必须纳入移民安置规划的范围；第十五条第三款随即生效。
同条例第五十七条第（二）项还把违规批准的责任落到直接负责的主管人员和其他直接责任人员头上。
要做的事：确认移民安置规划（大纲）已经审核批准，且其中明确列入了该电力专项设施迁建。未列入的，先按第十五条第二款走调整或补充报批程序。
-
锁定工程边界与地类口径
- 按西藏169号令第十九条、第二十七条，把用地分成三类：杆塔基础、变电站、需硬化道路，走占用林地（草原）；线路走廊林木，走采伐；牵张场、施工便道，走临时占用。
- 按"原规模、原标准、恢复原功能"划定复建范围，超出部分单独列示、单独说明资金来源。
- 出具占用林地、草原分类面积表，附2000国家大地坐标系矢量数据（shp或gdb格式）。
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校验准入底线
这一步是一票否决项，放在申请之前做，不要等到窗口来告诉你。
事项 规则 依据 Ⅰ级保护林地 绝对禁止，无任何例外 35号令第四条第一款第（一）项 一级国家级公益林地 除第（二）（三）（七）项情形外不得使用 35号令第四条第二款 基本草原 除国务院、国务院有关部门、自治区人民政府及其有关部门批准同意的基础设施项目外不得占用 林草规〔2020〕2号第五条 生态保护红线 原则上不得占用红线内草原；确需占用分两条路径 林草规〔2020〕2号第五条；自然资发〔2022〕142号 自然保护区 导线"空中穿越"属核心保护区允许情形；杆塔落地属"修筑设施"，须另经省级林草主管部门同意 《自然保护区条例》第二十六条、第三十一条；国家林草局公告2026年第5号 国家公园 涉建设活动须征求国家公园主管部门或管理机构意见 《国家公园法》第三十条 多年冻土区 输变电工程严格审批；须开展开工前本底监测 《青藏高原生态保护法》第二十条第三款、第三十八条 自然保护区这一行要单独说两句，因为规则今年刚变。
新修订的《中华人民共和国自然保护区条例》（国务院令第830号）已于2026年3月15日施行。第二十六条把"必须且无法避让、以生态环境无害化方式穿越地下、水下或者空中的线性基础设施建设"列为核心保护区内允许的情形——架空线路从空中跨越，正落在这一项上。
但第三十一条另加了一道关：
《中华人民共和国自然保护区条例》（国务院令第830号）第三十一条
在自然保护区开展本条例第二十六条、第二十七条、第二十八条规定的活动，依法需要办理相关手续的，有关单位和个人应当依法办理；涉及修筑设施的，还应当经国务院林业草原主管部门或者所在地省、自治区、直辖市人民政府林业草原主管部门同意……
导线"空中穿越"和杆塔"修筑设施"不是一回事。 杆塔基础落地就构成修筑设施，要另行取得同意；在核心保护区内立塔，通过难度更大。选线阶段就应当把塔位尽量布在保护区之外，用大跨越的方式跨过去。
好消息是这道手续不用跑北京。《国家林业和草原局公告》（2026年第5号）已将《自然保护区条例》第三十一条规定的"在国家级自然保护区修筑设施审批"委托各省级林草主管部门实施，委托时间为2026年4月24日至2029年4月23日。
罚则也要知道：第四十条规定核心保护区内违法修筑设施或者进行工程建设的，责令限期拆除、恢复原状，处10万元以上100万元以下罚款，造成生态破坏的处100万元以上500万元以下罚款；第四十一条规定一般控制区内相应为5万至50万元、50万至200万元。
关于林地准入等级，还有一个容易被忽视的连带影响：拆分有可能反而削弱用地资格。35号令第四条按项目批准层级分配准入资格，整体水电项目作为国务院核准项目落在第（二）项，豁免一级国家级公益林禁令；迁建工程一旦剥离为独立项目，若仅取得地市或县级核准、备案，就落入第（四）项，不在豁免之列。
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按通道申请
路径一——专项设施迁建单独申请（35号令第十五条第四款）
提交主体项目批准文件（核准批复、初步设计批复），不是预审与选址意见书。因西藏无本级细化规范，建议就该款在西藏的适用口径取得自治区林草局的书面意见。
路径二——输电设施作为配套工程先行使用（35号令第十五条第五款；林草规〔2020〕2号第十四条第四款；藏林发〔2023〕2号第十九条）
依据文件是开展前期工作的批文，即项目建议书批复文件、项目列入相关规划文件或相关产业政策文件；受理机关是省级。这条路的长处是"输电设施"被条文明文列举、不必再论证定性，而且林草两侧对称——草原侧尤其要靠它；代价是它属"先行"性质，整体项目申报时必须归并（见第六步）。
两条路径可以叠加使用：林地走路径一或路径二，草原在批复未明确分期分段时只能走路径二。
一个关键动作：无论走哪条路，都要在申请材料中主动、完整地披露迁建工程与整体项目的从属关系、整体项目使用林草地总规模、本次申请所占比例。这是规避"隐瞒有关情况"进而被撤销许可的核心防线，也是向审核机关证明"审批层级没有下降"的最好方式。
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用地侧同步启动
《自然资源部 国家林业和草原局关于进一步做好自然资源要素保障工作的通知》（自然资发〔2025〕79号）第11条
大中型水利水电工程枢纽工程建设区和水库淹没区用地可根据建设工期分别报批。移民迁建和专项设施复（改）建用地由市、县移民主管部门或具体用地单位按移民安置规划及移民安置年度计划，向用地所在市、县人民政府自然资源主管部门提出用地申请，可随主体工程用地一并报批，也可经省级自然资源主管部门确认后单独报批。
"经省级自然资源主管部门确认"是一道独立的程序门槛，不是业主可以自行决定的事项。
同时用好38号文第四条和79号文第4、5条的联动机制：一次规划选址综合论证、联合会审、联合踏勘、"四个同步做"（同步勘测定界、同步现场查验、同步公示公告、同步费用缴纳）。
尽早启动用地报批，以触发38号文第四条"批文到期无需重新办理"的时效保护。
-
归口并轨
走先行使用路径的，整体项目申请使用林地、草原时，必须附具先行批文及申请材料，按规定权限一次申请办理。
这是35号令第十五条第五款末句、林草规〔2020〕2号第十四条第四款末句规定的法定义务。漏掉这一步，整体项目组卷会留下无法闭合的缺口，是审计和督察最容易切入的形式缺陷。
七最后两句实在话
第一句：这件事能办，但依据要摆对
真正的障碍不在林地——林地侧有35号令第十五条第四款、第五款两条直接授权，加上《森林法实施条例》尚未修订、国家级权限整体委托省级，在西藏根本不存在"拆分导致审批层级下降"的问题。
障碍在三处：移民安置规划这道前置门；草原侧缺乏与林地对等的授权；以及若干地方文件的时效变化。
第三处尤其要当心。西藏的《关于加强自治区生态保护红线管理的通知（试行）》（藏自然资〔2023〕126号）和《关于多措并举推进土地要素保障的若干意见（试行）》（藏自然资〔2023〕130号）均已于2025年12月31日有效期届满。
其中130号文第（八）条曾经给输电线路开过一扇很大的门：
藏自然资〔2023〕130号 第（八）条 · 已届满失效
对已纳入本地区能源发展规划、用地纳入本地区国土空间规划的输电线路走廊项目，其不占用永久基本农田、生态保护红线且不超出《第三次全国国土调查技术规程》所规定最小建设用地上图图斑面积的架空电力线路杆、塔基础用地，由建设单位给予土地所有权人和使用权人一次性经济补偿，可不核发用地预审与选址意见书，按原地类管理。
126号文附件1也曾把"输变电、通信基站、广电发射台等附属设施"明确列入生态保护红线内允许的有限人为活动清单，比国家层面的自然资发〔2022〕142号更细、对项目更有利。
这两条现在都不能再援引了。 手上的方案如果建立在这两份文件上，需要重做论证——红线部分回到自然资发〔2022〕142号，预审部分回到自然资规〔2019〕2号（经自然资函〔2024〕709号修改重发）。
第二句：报之前，先请示
建议就"迁建工程能否单独申请、报哪一级、依据哪一条"，向西藏自治区林业和草原局提出书面请示并取得书面答复。三个理由：
一是西藏没有本级的建设项目使用林地审核审批规范，35号令第十五条第四款在西藏的适用没有先例可循；
二是草原审核的两层委托期已先后届满（国家委托省级的2026年1月31日到期，自治区委托地市的2024年12月31日到期），"向谁申请"这个最基础的问题目前无法自行判定；
三是林草规〔2020〕2号第十九条、藏林发〔2023〕2号第三十条把"超越批准权限批准""违反规定程序批准"列为依《草原法》查处、构成犯罪追究刑事责任的情形——报的人承担的是被驳回，批的人承担的是处分乃至刑责。书面答复是申请方和审核方共同的免责基础，对推动受理有实质作用。
附主要依据
法律
- 《中华人民共和国森林法》（2019年修订，2020年7月1日施行）第三十七条、第三十八条
- 《中华人民共和国草原法》（2021年4月29日第三次修正）第三十八条、第四十条
- 《中华人民共和国青藏高原生态保护法》（2023年9月1日施行）第二条、第二十条、第三十八条、第五十四条
- 《中华人民共和国国家公园法》（2025年9月12日通过，2026年1月1日施行）第二十七条、第二十八条、第三十条
行政法规
- 《中华人民共和国森林法实施条例》（2018年3月19日第三次修订）第十六条
- 《中华人民共和国自然保护区条例》（国务院令第830号，2026年3月15日施行）第二十六条、第二十七条、第三十一条、第四十条、第四十一条
- 《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号，2017年第三次修订）第十二条、第十五条、第二十四条、第三十四条、第四十八条、第五十七条
部门规章与规范性文件
- 《建设项目使用林地审核审批管理办法》（国家林业局令第35号，2016年第42号令修改）第四条、第七条、第十五条、第十六条、第十七条、第二十五条
- 《建设项目使用林地审核审批管理规范》（林资规〔2021〕5号）
- 《草原征占用审核审批管理规范》（林草规〔2020〕2号）
- 国家林业和草原局三份委托实施公告：
- 2022年第17号——委托实施"矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设占用林地审核"，延续委托至《森林法实施条例》修订后施行之日止
- 2023年第2号——委托实施"矿藏开采、工程建设征收、征用或者使用七十公顷以上草原审核"，委托时间2023年2月1日至2026年1月31日（已届满，未见续期公告）
- 2026年第5号——委托实施"在国家级自然保护区修筑设施审批"，委托时间2026年4月24日至2029年4月23日
- 《自然资源部 国家林业和草原局关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）及配套《自然资源要素保障政策问答》一期、二期
- 《自然资源部 国家林业和草原局关于进一步做好自然资源要素保障工作的通知》（自然资发〔2025〕79号）
- 《自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号）
- 《自然资源部关于以"多规合一"为基础推进规划用地"多审合一、多证合一"改革的通知》（自然资规〔2019〕2号，经自然资函〔2024〕709号修改重发，有效期至2029年9月30日）
西藏自治区
- 《西藏自治区电力设施建设与保护办法》（自治区人民政府令第169号，2022年1月30日施行）第十九条、第二十三条、第二十七条
- 《西藏自治区草原征占用审核审批管理规范（暂行）》（藏林发〔2023〕2号，2023年2月15日施行）
- 《西藏自治区林地保护管理办法》（2024年3月1日施行）
- 《西藏自治区自然资源厅关于建设项目用地预审与选址意见书办理有关事宜的通知》（藏自然资发〔2024〕63号）
官方口径
- 《自然资源部 国家林业和草原局关于进一步做好自然资源要素保障的通知》新闻发布会实录（自然资源部国土空间用途管制司司长刘彦、国家林业和草原局森林资源管理司副司长张敏答记者问）
本文法规检索与时效核查截至2026年8月。其中三项时效结论需要特别提示：
一是《国家林业和草原局公告》（2023年第2号）关于七十公顷以上草原审核的委托，期限至2026年1月31日，本文检索日未见公开的续期公告；二是西藏自治区林草局向地（市）委托草原审核的期限至2024年12月31日，同样未见续期文件；三是藏自然资〔2023〕126号、130号有效期至2025年12月31日届满。
以上三项均以主管部门最新公告或书面答复为准，办理前请电话或书面核实。
本文为实务探讨，不替代主管部门的正式行政答复。