采矿权取得后的用地合规办理

下列判断构成本文的骨架，每一条都直接对应可操作的报批动作或不可逾越的红线。

这不是行政审批的机械叠加，而是根植于我国财产权利二元结构的必然安排。理解这一层，后面所有程序都有了归属。

地　表

土地所有权 · 土地使用权

城市市区土地属于国家所有；农村和城市郊区土地除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。受土地用途管制，农用地转为建设用地须经批准；集体土地转为国有须依法征收。

《土地管理法》《土地管理法实施条例》体系

制度接缝 《矿产资源法实施条例》第三十三条 —— 矿业权人进行矿产资源勘查、开采作业前，应当依法办理建设项目核准（备案）、用地用海、生态环境、安全生产等方面相关手续。

地　下

矿产资源国家所有 · 探矿权 · 采矿权

矿产资源属于国家所有，地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。国家通过矿业权出让，将特定区块内特定矿种的勘查、开采资格让渡给矿业权人。

《矿产资源法》《矿产资源法实施条例》体系

两套权利体系在物理上重叠、在法律上分立。采矿权的客体是隐匿于地下的特定矿物质，其许可效力不能自动向上穿透地表，更无法吸收或剥夺属于集体的土地所有权与属于农户的土地承包经营权。矿业权人要行使采矿权，必须以合法占用特定范围的地表土地为物理前提——而这个前提，只能通过土地管理法体系提供的通道来取得。

矿业用地的依据体系在这一年多内完成了整体换代。旧文件的条款编号、旧规章的程序规则，多数已不能直接援引。

换代带来的三个援引变化

《条例》第三十五条首次以行政法规界定「矿业用地」的外延。这个定义是后续所有路径判断、节地评价分型的起点——凡落入这个范围的，都必须有合法的用地手续。

矿产资源法第三十四条第一款所称矿业用地，包括矿产资源勘查用地和矿产资源开采用地。

矿产资源勘查用地包括勘查作业使用的土地，以及为满足勘查作业需要搭建或者修建生活用房、工棚、运输便道等使用的土地。

矿产资源开采用地包括采掘矿产资源等采矿作业使用的土地，以及为满足采矿作业需要堆放采出的矿石、废石、废渣，修建工业厂房、井巷工程、尾矿库、配套的选矿厂、生活服务设施、交通运输设施等使用的土地。

县级以上人民政府应当依法保障矿产资源勘查、开采用地的合理需求。

《中华人民共和国矿产资源法实施条例》第三十五条

各类用地的手续归属

路径选型必须在可行性研究阶段完成，因为它同时决定了是否需要预审、是否需要征收、供地方式与用地成本。判定顺序：矿种是否战略性 → 是否露天 → 土地权属 → 是否在乡村地区 → 有无增减挂钩／腾退指标。

临时用地不涉及农用地转用与土地征收，成本与工期优势巨大，因而成为矿业用地最集中的政策误读区。它的适用范围是封闭的，审批权限是分层的。

勘查矿产资源可以依照土地管理法律、行政法规的规定临时使用土地。

露天开采战略性矿产资源占用土地，经科学论证，具备边开采、边复垦条件的，矿业权人报省级以上人民政府自然资源主管部门批准后，可以临时使用土地；涉及使用林地草地的，有关自然资源主管部门应当征求同级林业草原主管部门意见。临时使用土地应当分区、分期审批，原则上每期不超过五年。矿业权人未按照规定履行土地复垦等矿区生态修复义务的，有关自然资源主管部门不得批准其新的临时用地。

《中华人民共和国矿产资源法实施条例》第三十七条

勘查矿产资源可以依照土地管理法律、行政法规的规定临时使用土地。露天开采战略性矿产资源占用土地，经科学论证，具备边开采、边复垦条件的，报省级以上人民政府自然资源主管部门批准后，可以临时使用土地；临时使用农用地的，还应当按照国家有关规定及时恢复种植条件、耕地质量或者恢复植被、生产条件，确保原地类数量不减少、质量不下降、农民利益有保障。

勘查、开采矿产资源用地的范围和使用期限应当根据需要确定，使用期限最长不超过矿业权期限。

《中华人民共和国矿产资源法》第三十四条第三款、第四款

临时用地的法定情形：三类，不是两类

准确的官方口径是：临时用地制度服务于建设项目施工、地质勘查、符合要求的露天开采战略性矿产资源三类阶段性用地需求，不包括非战略性矿产资源。落到矿业项目上，前者构成两条互不替代的通道——

• 矿业专门通道（两条）：勘查矿产资源（不限矿种）；露天开采战略性矿产资源。
• 施工通道（一条）：矿山建设期的施工便道、临时工棚、施工堆场等，走《土地管理法》第五十七条「建设项目施工」情形，与矿业临时用地是不同通道、不同期限规则，不要因为「都在矿区里」而混为一谈。

反过来，下列以「临时」为名的用地一律不属于临时用地范围：采石场、采砂场、取料场（应按矿业用地或建设用地办理）；尾矿库、排土场、工业厂房、场外运输道路、选矿厂、生活服务设施；使用后无法恢复原地类或复垦达不到可供利用状态的用地。

两类矿业临时用地的审批权限不同

这是实务中最容易出错的一处。《条例》第三十七条把临时用地分成两款，两款的批准机关不在同一层级——不能因为都叫「矿业临时用地」就套用同一权限。

三条容易被忽略的提级规则

除矿种与开采方式外，拟占用的地类本身还会把审批层级往上顶。这三条来自临时用地的一般规则（自然资规〔2021〕2号 体系），与上表的矿种分层叠加适用、就高不就低：

可与不可：适用情形对照

三条必须同时满足的约束

• 科学论证是法定前置。「具备边开采、边复垦条件」须经论证认定，不能自我声明。论证结论应与矿区生态修复方案中的分区分期复垦安排相互印证。
• 分区分期编制口径。分区分期复垦修复的目标方向、工程布局、时序安排，以及临时使用土地（含用林用草）的复垦修复计划，应当在矿区生态修复方案中明确。该方案随开采方案报原矿业权出让部门批准，是临时用地审批的前置件。编制评审的具体口径此前由《自然资源部办公厅关于做好〈矿产资源法〉实施过渡期内矿区生态修复方案编制评审有关工作的通知》自然资办函〔2025〕2043号 承载（38 号文政策问答一期第 26 问即援引该函）——时点提示 该函规范的是《矿产资源法》施行至《条例》施行之间的过渡期，《条例》已于 2026 年 6 月 15 日施行，其效力窗口很可能已经关闭，但未见正式废止文件。属典型的「时点性失效」情形，组卷前须先确认本省是否已有承接口径，不宜径行援引该函。
• 生态修复义务是续期闸门。矿业权人未按规定履行土地复垦等矿区生态修复义务的，不得批准其新的临时用地。这意味着到期续批不是走流程，而是要先过复垦验收这一关。矿业权续期的，可相应申请临时使用土地接续使用——38 号文政策问答一期第 27 问对「累计不超过矿业权期限」的答复口径为：「矿业权经批准续期的，符合临时使用土地要求的，期满可以申请续期，各期累计临时用地期限最长不超过采矿权期限」。

取得用地的「最后一公里」。《条例》第三十六条在此处开了两个新口子，都直接关系用地成本。

矿业权人可以依法通过划拨、出让、租赁、作价出资等方式使用国有土地，也可以依法通过出让、出租等方式取得集体经营性建设用地使用权。

开采矿产资源使用国有土地和集体经营性建设用地，可以通过协议方式出让。

《中华人民共和国矿产资源法实施条例》第三十六条

其一：协议出让通道

第二款是重大突破。一般工矿用地依《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》原则上应当招拍挂；本条为采矿用地开辟了协议出让通道，与矿业权已由竞争性方式配置、地块因矿体赋存位置而具有唯一性的特征相匹配。

需要注意的是，《条例》第三十六条第一款列举的国有土地使用方式（划拨、出让、租赁、作价出资）比《矿产资源法》第三十四条第二款（出让、租赁、作价出资）多出「划拨」一项——划拨的具体适用边界由《划拨用地目录》控制。

其二：划拨——仅限能源类战略性矿产

《划拨用地目录》（2001年国土资源部令第9号公布，根据2025年6月13日自然资源部令第16号修订，2025年9月1日起施行）在「国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地」项下设第（十二）项：

（十二）能源类战略性矿产资源开采设施用地

1. 露天开采矿场及配套设施。
2. 地下开采井巷工程及配套设施。
3. 钻井开采井场及配套设施。
4. 进场道路、管道运输设施。
5. 矿山救护、安全生产、消防防护设施。

《划拨用地目录》第（十二）项

多元化供应与组合供应

• 多元化方式：支持矿业用地采取弹性年期出让、长期租赁、先租后让、租让结合等方式供应，降低企业用地成本。出处须注意：38 号文正文并未规定矿业用地供应方式，这一表态出自 38 号文政策问答二期第 15 问——针对「38号文主要从征转角度保障、未明确供应政策」的建议，答复为「支持矿业用地采取弹性年期出让、长期租赁、先租后让、租让结合等多元化方式供应」。属政策解读口径，不是文件条款；具体操作规则可参照《自然资源部关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》自然资发〔2022〕201号（长期租赁一般 5 至 20 年，先租后让的租赁期一般不超过 5 年，弹性年期出让低于 50 年）——但该文本身规范的是工业用地，用于矿业用地属参照适用，落地前宜与省级主管部门确认。
• 组合供应：鼓励探索采矿权和建设用地使用权组合供应方式。自然资发〔2023〕89号·第17项 这是砂石土类矿产配置中可用的效率工具。

实务中歧义最大的问题。答案是分型的：并非所有采矿用地都要办预审，也并非部门规章废止后预审就取消了。

预审的现行依据

《建设项目用地预审管理办法》（部令第68号）已被部令第21号废止，但预审制度本身并未取消，其依据上移至法律与行政法规层级：

• 法律 ——《土地管理法》第五十二条：建设项目可行性研究论证时，自然资源主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。
• 行政法规（关键）——《土地管理法实施条例》第二十四条第（一）项：建设项目确需占用国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的农用地……（一）建设项目批准、核准前或者备案前后，由自然资源主管部门对建设项目用地事项进行审查，提出建设项目用地预审意见。建设项目需要申请核发选址意见书的，应当合并办理建设项目用地预审与选址意见书，核发建设项目用地预审与选址意见书。
• 部规范性文件 ——《自然资源部关于以「多规合一」为基础推进规划用地「多审合一、多证合一」改革的通知》自然资规〔2019〕2号，经 自然资函〔2024〕709号 修改后重新印发，有效期延长至 2029 年 9 月 30 日——统一核发「建设项目用地预审与选址意见书」，有效期 3 年。

采矿用地的分型判断

「具备直接出让采矿权条件」如何界定

这是第③项最容易被扩大适用的一句。参考口径为：

• 《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》国土资发〔2006〕12号 附件《矿产勘查开采分类目录》中「可按招标拍卖挂牌方式出让采矿权类矿产（第三类）」：石灰岩（建筑石料用）、砂岩（砖瓦用）、天然石英砂（建筑、砖瓦用）、粘土（砖瓦用）、页岩（砖瓦用）；
• 《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》自然资规〔2023〕4号 中的「砂石土类矿产」。

即：该项豁免的对象主要是砂石土类矿产，不能扩张到金属矿与非金属大宗矿产。具体项目的矿种归类，宜先向省级自然资源主管部门矿业权管理机构确认后再援用。

是否需要选址意见书

《城乡规划法》第三十六条：按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。据此：

• 以划拨方式供地的采矿项目（即能源类战略性矿产资源开采设施用地）→ 需要选址意见书，与预审合并核发《建设项目用地预审与选址意见书》；
• 以出让、租赁、作价出资方式供地的采矿项目 → 不需要单独核发选址意见书；若仍需办预审，核发的证书名称仍为《建设项目用地预审与选址意见书》（部统一样式，不再单独核发预审意见）。

预审具体规则的依据对照

部令第68号废止后，原规章中的若干规则需重新定位依据。对外文书应按下表援引：

矿山用地有一项明确的节地评价豁免，但这项豁免的范围比多数人以为的窄得多，且「不做节地评价」不等于「不做节约集约审核」。

核心结论：开采区用地可不列入

对水库和水电工程项目淹没区用地、矿山企业开采区用地、通信和输电线路塔基用地、河道治理工程用地和引排灌工程用地、涉密工程用地、小型工程用地、小于 0.2 公顷的工程项目用地，以及未确定用地主体、以招标拍卖挂牌方式供应的工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，可不列入建设项目节地评价范围。

自然资源部办公厅《关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》（自然资办发〔2021〕14号）第四条

现行有效的依据体系

• 《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号，2014年9月1日施行）现行有效
• 自然资办发〔2021〕14号 —— 节地评价的核心依据 现行有效
• 《节约集约用地论证分析专章编制与审查工作指南（试行）》自然资办函〔2023〕473号 现行有效
• 自然资发〔2023〕89号·第14项（做好项目用地节地评价）

三个「不能免」

其一 ——「开采区用地」不等于全部矿业用地

14号文豁免的是「矿山企业开采区用地」，而《条例》第三十五条定义的矿产资源开采用地远大于开采区，还包括工业厂房、选矿厂、尾矿库、生活服务设施、交通运输设施等。这些配套设施用地不在豁免之列，应当：

• 有土地使用标准的（如《工业项目建设用地控制指标》自然资发〔2023〕72号）→ 严格执行标准；
• 无标准或确需突破标准的 → 按 14 号文第二、三条把关，必要时开展节地评价并组织专家评审论证。

其二 ——「不做节地评价」不等于「不做节约集约用地审核」

即便整体豁免节地评价，报批时仍须逐项论证 14 号文第三条的「八个是否」：

审查报告中必须有自然资源主管部门自身的审核结论意见，不得以建设单位材料、技术支撑单位意见或规划审查意见替代。仅作惯例 这一要求的出处是《自然资源部利用司关于规范建设项目节约集约用地审核的函》自然资利用函〔2024〕88号（第五项）——司局名义函件，不得作为行政管理依据。可在内部审核中沿用，但不得作为退件、否决的法律理由；需要书面依据时，回到《节约集约利用土地规定》（部令第61号）与 自然资发〔2023〕89号·第3项。

其三 —— 节约集约用地论证分析专章可能仍要编

城镇开发边界和村庄建设边界外……的交通、能源、水利等基础设施建设项目，可行性研究阶段，用地涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线的，应编制节约集约用地论证分析专章。交通、能源、水利之外的单独选址项目可参照执行。

《节约集约用地论证分析专章编制与审查工作指南（试行）》适用范围

采矿项目属城镇村建设用地范围外的单独选址项目，能源类矿产开采项目可直接落入「能源」口径，其余矿种按「可参照执行」处理。实务中，四川、西藏对报省厅及以上的采矿项目普遍要求编制专章。

采矿用地节地评价分型速查

与「滚动开发、分期办理」的衔接

38号文·第九条 要求：对不符合临时使用土地要求的采矿项目，要按照节约集约的原则，一次性预留合理空间，滚动开发、分期办理用地手续。落地做法是：有条件的矿山应在开采方案中明确用地布局，与国土空间规划做好衔接，提前预留用地空间；办理用地手续时分期申请，避免一次性大范围圈地；用好增减挂钩、存量采矿用地复垦修复腾退等工具实现指标滚动利用。

下列事项与用地手续同步推进，任何一项缺位都可能导致组卷退回或批后被认定违法。

以正式用地路径为主线的典型顺序。临时用地作为平行通道单列。

三条实务节奏建议

• 前期同步化。把「矿区生态修复方案编制 — 国土空间规划落图 — 用地路径选型」三项在采矿权取得前后同步启动。生态修复方案既是随开采方案报批的法定件，又是临时用地分区分期审批的依据，处在关键路径上。
• 路径选型先行。在可研阶段完成路径判定，因为它决定是否预审、是否征收、供地方式与成本，后期返工代价极高。
• 分期方案量化。在开采方案中形成可核验的分期用地表（分期、面积、功能分区、地类、指标来源），既是节约集约论证的材料，也是避免「批准非本项目用地」的凭据。

同一套国家规则，在两省区的落地层级、材料格式与生态约束上有明显差别。跨省区作业时须逐项对表。

西藏用地预审四级分办

以划拨方式供地的项目，需同步办理用地选址。

下列判断在实务中反复出现，每一条都对应过真实的退件、整改或行政处罚。

按位阶排列。对外行文时以本表所列层级为准，优先援引法律与行政法规。