乡村振兴用地政策 · 上篇

政策梳理截至 2026 年 8 月 1 日

乡村用地：五种地不用转、不用征，但每一项都有前提

1.1	指标：规划 10%、年度计划 5%、帮扶县 600 亩 《指南》第七条 · 自然资发〔2025〕224号
1.2	手续：能省的只有预审与选址意见书那一道 土地管理法第六十二、四十四条 ·《指南》第三十条
1.3	五种情形：可按原地类管理（"点状供地"实际口径） 《指南》第十一条
1.4	集体经营性建设用地入市：三道程序坎 土地管理法第六十三条 · 实施条例第四十、四十一条
2.1	三条底线 《指南》第一条
2.2	负面清单十二项：哪几条最容易踩 《指南》负面清单
2.3	设施农业用地：另一套规则 《指南》第九章、第三十三条 · 自然资发〔2026〕38号第十三条
3	给两类人的话：乡镇村集体 / 下乡经营主体

一个村子要上项目，最常见的场面是这样的：

项目	催得紧
村干部	担心手续不齐将来出事
投资人	问一句"能不能先动工、边干边补"

三方都不想违法，可谁也说不准边界在哪儿。

说不准，不是胆子大小的问题，是规则本身就散在几十份文件里：

《土地管理法》	管审批
《城乡规划法》	管许可
部里的指南	定操作口径
省里的裁量基准	决定罚多少
最高法的司法解释	划定什么时候够得上判刑

这一篇讲政策给了哪些实在的支持，以及每一项红利各自带着什么前提。越线之后会发生什么——怎么被发现、谁来查、罚多少、2026年新司法解释带来哪三个变化——放在下一篇。

2023年11月印发的《乡村振兴用地政策指南（2023年）》（自然资办发〔2023〕48号）共11章45条，把散在几十份文件里的乡村用地政策集成到了一起，是目前最省事的一本册子。但要记住它自己写的那句话：印发后，国家新出台的政策规定与本《指南》及其引用文件规定不一致的，以新的政策规定为准。

县、乡（镇）级国土空间规划 10% 不少于此比例的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地

省级土地利用年度计划 5% 至少此比例的新增建设用地指标，保障乡村重点产业和项目用地

每个乡村振兴重点帮扶县 600亩 专项安排的年度新增建设用地规模

按《指南》第七条，新编县、乡（镇）级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标重点保障乡村产业发展用地；省级制定土地利用年度计划时，应安排至少5%新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地（《指南》注明依据为2020年中央一号文件）。这两条约束的是规划和年度计划的编制环节。

按自然资发〔2025〕224号，对每个国家乡村振兴重点帮扶县专项安排年度新增建设用地规模600亩，不足的由所在省份统筹解决，允许在省域内帮扶县之间调剂使用；帮扶县按中央确定的名单执行。农村村民住宅建设用地在全国土地利用计划中单列，单独组卷报批、实报实销。

政策给了什么	前提是什么
村庄建设边界外的农村产业融合发展项目，办理用地审批手续时可不办用地预审与选址意见书。	具备必要的基础设施条件 使用规划预留建设用地指标 不占用永久基本农田 严守生态保护红线 不破坏历史风貌和影响自然环境安全
适用简易审批的村庄建设项目，使用集体建设用地开展建设的同样无须办理。	哪些项目适用简易审批由地方按规定明确，先查本县清单

农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准。这里必须看清《土地管理法》第六十二条的后半句：涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

乡镇一级可以办结 用原有宅基地、村内空闲地建

还得往上报 占了承包地、园地等农用地的，农用地转用审批还得往上报

（《指南》第三十条：在下达指标范围内，各省级政府可将《土地管理法》规定权限内的农用地转用审批事项，委托县级人民政府批准。）同条还规定农村村民建住宅不得占用永久基本农田。

省下的只是预审与选址意见书这一道，农用地转用、征收、供地和规划许可一样不能少。2026年中央一号文件还要求强化农村宅基地和农民建房审批管理，严查严防违法违规购买农房宅基地——审批层级下沉不等于审查放松。

"点状供地"的实际口径写在《指南》第十一条，一共五种，前提各不相同：

01	矿山修复后的土地 · 旅游 依据国土空间规划在矿山修复后的土地上发展旅游产业、建设观光台栈道等非永久性附属设施的 前提　　3 项 不占永久基本农田 不破坏生态环境和自然景观 不影响地质安全

02	自驾车旅居车营地 · 未利用地 自驾车旅居车营地特定功能区使用未利用地的 前提　　2 项 不改变土地用途 不固化地面

03	文化和旅游项目 · 自然景观与农牧渔用地 文化和旅游项目中属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的 前提　　1 项 不改变原用地用途

04	城镇开发边界外 · 经营性营地（露营） 城镇开发边界外的经营性营地（露营）项目 前提　　5 项 · 全篇门槛最密 不改变土地用途 不影响林木生长 不采伐林木 不固化地面 不建设固定设施

05	光伏方阵用地 光伏方阵用地不得占用耕地、不得改变地表形态的，实行用地备案，不需按非农建设用地审批 前提　　2 项 不得占用耕地 不得改变地表形态 效果　实行用地备案，不需按非农建设用地审批

同一项紧接着规定：

免批 · 按原地类备案 光伏方阵用地（不得占用耕地、不得改变地表形态）	须批 · 按建设用地管理 光伏发电项目配套设施用地按建设用地进行管理，依法依规办理建设用地审批手续，涉及占用耕地的按规定落实占补平衡
道路 · 分两种 位于方阵内部和四周、直接配套光伏方阵的道路可按农村道路用地管理，占耕的落实占补平衡	道路 · 分两种 其他道路按建设用地管理

露营那五个"不"也别读绝对。

少做到一个	是超出了复合利用范围、须依法依规办理相关用地手续
不办而已经建了的	才按违法占地处理
想在营地里加一栋固定接待用房	性质当场改变，先办手续再动工

《土地管理法》（2019年修正）第六十三条打通了这条通道。法条原文写的是"土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地"，现行实务由国土空间规划承接这一职能（该法第八十六条规定，编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行）。符合条件的，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同。

程序上有三道坎最容易被忽略。

一	表决 出让、出租应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。
二	报送　《土地管理法实施条例》第四十条 出让出租方案要依据规划条件、产业准入和生态环境保护要求编制，由本集体经济组织形成书面意见。 10 集体→市县 在出让、出租前不少于十个工作日报市、县人民政府 5 市县→集体 市县政府认为方案不符合要求的，在收到方案后五个工作日内提出修改意见
三	合同　同条例第四十一条 写得很硬—— 未依法将规划条件、产业准入和生态环境保护要求纳入合同的，合同无效。 合同签完还要报市、县自然资源主管部门备案。

多地实务把握是：已登记设立农村集体经济组织的，相应表决通过成员大会或者成员代表大会作出。但《土地管理法》第六十三条的表述仍是"村民会议"，两法怎么衔接各地口径可能不同，开会前先向县级自然资源、农业农村主管部门确认一次。

还要分清事项：

可由成员代表大会决定 集体经营性建设用地使用、出让、出租方案

必须开成员大会 · 第二十八条 农村土地承包、宅基地使用和集体经营性财产收益权份额量化方案、土地补偿费等的分配使用办法等，不得由成员代表大会行使

《指南》第一条开宗明义写了三条底线：

01 土地公有制性质不改变

02 耕地红线不突破

03 农民利益不受损

任何"盘活""复合利用""点状供地"，越过这三条就是违法。

配套的负面清单列了12项，约束经营主体的几条最容易踩：

第七、八项管的是对农民一侧：

这几条是"农民利益不受损"的具体落地，村集体和乡镇同样要背。

设施农业用地按农用地管理、无须办理建设用地审批，管理方式是备案加上图入库——

1	经营者或村集体向乡镇政府备案
2	乡镇政府定期汇总后汇交县级自然资源主管部门
3	由县级以设施项目为单位负责上图入库

这里要多说一句依据问题。这套规则最初出自《自然资源部 农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号），

但"不办建设用地审批"不等于零门槛。《指南》第三十三条同时要求：

占补平衡不是经营主体自己能落实的，选址阶段就要去县自然资源局问清楚，不要等养殖场建好了再补。

南方地区　单层	15 平方米以内
北方地区　单层	22.5 平方米以内
其中严寒地区　单层	30 平方米以内
占地面积超过2亩的农业大棚，看护房控制在　单层	40 平方米以内

全国统一 这是全国统一的整改标准

须查本省规定 而各类设施农业用地的规模标准，由各省（区、市）自然资源主管部门会同农业农村主管部门确定

上图入库也不是一刀切：

可不纳入 直接利用耕作层或其他农用地表层土壤生产的普通塑料大棚、下挖覆土式大棚、普通日光温室和非硬化的养殖坑塘用地

应纳入 但配建的耳房、看护房、管理房等应纳入

还有一条新口径要留意：自然资发〔2026〕38号第十三条对耕地上的农业生产设施作了新的区分——

不破坏耕作层、符合耕地认定标准的	按耕地管理
不符合耕地认定标准的农业生产设施和必要的附属、配套设施	可以占用一般耕地，按农业设施建设用地认定，由县级自然资源主管部门会同有关部门纳入"一张图"规范管理

该通知明确"部、局已发文件与本通知内容不符的，以本通知为准"，具体项目以当地主管部门现行执行口径为准。