导读先记住这十二条
如果只有十分钟，读完这一节即可建立基本判断力。十二条按结构性约束、禁止情形、可用通道、时效要害四组排列——先知道什么走不通，再看什么走得通。每条下方标注依据来源，正文各章展开。
颜色在本读本中承载信息，不作装饰：赭红专表禁止、失效与高危；土赭、松绿、草绿分别对应用地线、用林线、用草线三条审批线；藏青是读本自身的叙述与制度框架。看到赭红，就意味着此处没有裁量空间。
甲组 · 三条结构性约束
这三条不是某个部门的裁量，是制度本身的形状。方案设计必须从此出发，绕不过去。
《土地征收成片开发标准》（自然资规〔2023〕7号）把成片开发限定在「国土空间规划确定的城镇建设用地范围内」；而《土地管理法》第四十五条的公共利益列举中没有「乡村旅游」。因此城镇开发边界外的纯经营性旅游项目，不能靠征收取得国有建设用地。这是本主题最硬的一条约束。
藏自然资发〔2026〕33号（2026-06-25 印发）给旅游项目开了两条城镇开发边界外通道，同时设死上限：景区游客服务与游览配套设施走「独立城镇建设用地」，单宗原则≤2 公顷、论证后≤5 公顷；村内小微文旅走「村庄建设边界外零星用地」，单宗原则≤10 亩、论证后≤30 亩。同时明令严禁规划承诺制——先落地、承诺以后调规，这条路已经关死。
乡村旅游的形态往往是几个观景台＋一条步道＋一处停车场＋若干民宿，极易被认定为拆分申请规避审批。林、草两侧均有明文禁止：《西藏自治区林地保护管理办法》第十五条「严禁化整为零、规避林地使用审核审批」；藏林发〔2023〕2号第十八条同向规定。必须整体打包一次申请。
乙组 · 四条禁止情形
这四条是明确的「不可以」，其中第 04 条对旅游产品设计具有决定性，却最少被知晓。
《西藏自治区实施〈草原法〉办法》第三十七条：「除抢险救灾和农牧民搬迁的机动车辆外，禁止其他机动车辆在草原上离开固定的公路线行驶」；因地质勘探、科学考察、工程测绘等活动确需离开的，应当事先向县级草原行政主管部门报告行驶区域和路线，并按照报告的区域路线行驶。列举的例外活动中没有旅游。罚则见第五十三条：责令停止、限期恢复植被，可并处草原被破坏前三年平均产值三倍以上九倍以下罚款。草原自驾、越野、穿越类产品在西藏没有合法空间。
藏林发〔2023〕2号第五条第二款：除国务院批准同意的建设项目，以及国务院有关部门、自治区人民政府及其有关部门批准同意的基础设施、公共事业、民生建设项目和国防、外交建设项目外，不得占用基本草原。经营性旅游项目不在这份清单里。同条第一款还规定「原则上不得占用生态保护红线内的草原」。
《自然保护区条例》经国务院令第 830 号第三次修订，2026 年 3 月 15 日起施行，分区由三分区改为核心保护区／一般控制区。核心保护区的五项例外中不含生态旅游；一般控制区第二十七条的表述是「仅允许开展下列人为活动」，生态旅游属其中第（六）项公共服务活动。注意这是封闭式清单，不是「原则允许、例外禁止」。
藏自然资〔2020〕140号严禁将以下情形纳入设施农业用地：以经营为目的的别墅、庄园、酒庄、农家乐等休闲观光度假场所；各类农业园区中建设餐饮、住宿、会议、停车场、科研、物流、展销、批发及工厂化农产品加工场所。观光园、采摘园的种植设施与看护房可以走设施农业用地；一旦加入餐饮住宿会议停车销售，即刻越界，必须转为建设用地。
丙组 · 三条可用通道
约束之外，确有制度出口。三条中第 08 条是地方性法规层级的授权，最稳固。
2026 年 9 月 1 日施行的《西藏自治区实施〈森林法〉办法》第三十五条：公益林在符合生态区位保护要求、不影响生态功能前提下，经科学论证，可以依法利用林下资源、林间空间、林缘林地等，适度开展林下经济、生态旅游、森林康养、自然教育等活动；商品林可发展竹木利用、木本油料、林下经济、花卉苗木、生态旅游、森林康养等产业。这是地方性法规层级的授权，效力高于部门规范性文件且不设有效期。但四个限定词一个都不能少：符合生态区位保护要求、不影响生态功能、经科学论证、适度。
《乡村振兴用地政策指南（2023年）》（自然资办发〔2023〕48号）第十一条列五种情形，另有自然资发〔2024〕273号的季节性停车设施一种。共同特征是不固化地面、不建固定设施、不改变用途。每一种的前提条件都不同，把 A 情形的条件套到 B 情形上，就是违法用地。并且，这些情形免的只是土地侧手续——设施落在林地上仍须办使用林地审核，落在草原上仍须办草原征占用。
藏财税〔2024〕15号第十一条给出两条退费通道：征用或使用草原未获得建设用地批准的退还；临时征占用草原的，活动结束后已依法履行恢复草原植被义务、经县级以上草原行政主管部门组织验收合格的，应协商财政、税务部门退还。这意味着这笔钱本质上是可回收的履约保证，不是沉没成本——它改变了季节性、可拆卸设施的成本结构。
丁组 · 两条时效要害
规范性文件普遍设有效期，届满自动失效，不以另行发文废止为条件。这两条是当前最需要盯住的。
《生态环境法典》（主席令第七十号）第一千二百四十二条：自 2026 年 8 月 15 日起施行，《环境保护法》《环境影响评价法》等十部法律同时废止。术语从「环境影响评价」改为「生态环境影响评价」。仍援引环评法条款的在编文本，属依据已废止。一个可作自检的信号：2026-09-01 施行的《西藏自治区实施〈森林法〉办法》第一条，已把《生态环境法典》列为立法依据。
藏林发〔2023〕2号援引的自治区委托通告，委托期 2023-01-01 至 2024-12-31；国家林草局 2023 年第 2 号公告（70 公顷以上草原征占用审核委托省级）委托期 2023-02-01 至 2026-01-31。两次独立检索均未发现续发公告，但受限于官方公告目录页未能逐条完整浏览，这是「未检索到」而非「确认不存在」。在向建设单位、上级或社会公开表述草原审批权限之前，须先向自治区林草局书面确认委托是否续期。这是本读本时效风险最高的一处。
把它当作项目初判的十二道闸门：拿到一个乡村旅游选址意向，先逐条过一遍——是否想靠征收拿地（01）？体量是否超过 2 公顷／10 亩（02）？是否多点位分散（03）？产品是否依赖车辆进草原（04）？是否落在基本草原、保护区核心区（05、06）？是否想用设施农业名义建接待设施（07）？闸门全部通过，再进入正文各章的具体通道设计。
第一章制度地图：一条规划线，三条审批线
- 同一块地被四套法律制度同时覆盖，拿到用地批复不等于林地关已过。
- 规范性文件普遍设有效期、届满自动失效；地方性法规不设有效期，是最可靠的兜底层。
- 现场判断走用林还是用草，第一把尺子是郁闭度 0.2。
- 国家与西藏两级均已建立联合会审、联合踏勘机制，三线可以并联而非串联。
1.1 一个空间，四套制度
县域乡村旅游项目的合规问题，本质上是一个空间同时被四套法律制度覆盖：国土空间规划管「能不能在这儿建」，土地管理制度管「农用地能不能转成建设用地」，森林法管「林地能不能占」，草原法管「草原能不能征占用」。四者互不替代、缺一不可——拿到用地批复不等于林地关已过，拿到林地审核同意书也不等于可以开工。
- 规划符合性审查
- 用地预审与选址意见书
- 农用地转用 · 土地征收
- 供地与不动产登记
- 规划许可
- 使用林地审核同意书
- 林地定额核减
- 森林植被恢复费
- 自然保护地内修筑设施同意
- 林木采伐许可证
- 征收／征用／使用草原审核
- 临时占用草原审批
- 草原植被恢复费
- 补偿安置协议
- 草原植被恢复方案
1.2 效力位阶与冲突适用
本读本反复强调「先看位阶、再看内容」，原因很实际：规范性文件普遍设有效期，届满自动失效，不以另行发文废止为条件。而地方性法规通常不设有效期。当厅局文件届满时，架在地方性法规上的结论仍然站得住。
| 位阶 | 本主题的代表性依据 | 适用要点 |
|---|---|---|
| 法律 | 土地管理法、城乡规划法、森林法、草原法、青藏高原生态保护法、生态环境法典、国家公园法、陆地国界法、旅游法 | 部门规章与规范性文件不得与之抵触。城乡规划法第四十二条「不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可」是本主题最硬的一条法律约束。 |
| 行政法规 | 土地管理法实施条例（国务院令第743号）、森林法实施条例（国务院令第278号）、自然保护区条例（国务院令第830号）、风景名胜区条例 | 自然保护区条例 2026-03-15 施行的第三次修订版，是近年对本主题影响最大的一次变化。 |
| 地方性法规 最可靠的兜底层 | 西藏自治区实施《土地管理法》办法（2024-04-01 施行）、实施《森林法》办法（2026-09-01 施行）、实施《草原法》办法（经 2022-12-09 第四次修正）、实施《青藏高原生态保护法》办法（2025-08-01 施行） | 效力高于自治区厅局文件，且通常不设有效期。当厅局规范性文件届满失效时，这四部地方性法规是最可靠的兜底依据。 |
| 地方政府规章 | 西藏自治区林地保护管理办法（政府令第186号，2024-03-01 施行）、西藏自治区农村住房建设管理办法、实施《宗教事务条例》办法（政府令第166号） | 效力低于地方性法规。林地保护管理办法与 2026-09-01 施行的实施森林法办法并存，一致处相互印证，不一致处以地方性法规为准。 |
| 部门规章 | 建设项目使用林地审核审批管理办法（国家林业局令第35号，令第42号修改）、划拨用地目录（自然资源部令第16号修订，2025-09-01 施行）、永久基本农田保护红线管理办法（两部令第17号，2025-10-01 施行） | 《建设项目用地预审管理办法》《建设用地审查报批管理办法》均已被自然资源部令废止，不得再引。 |
| 规范性文件 | 自然资办发〔2023〕48号、自然资规〔2026〕1号、自然资发〔2026〕38号、自然资发〔2025〕79号、自然资发〔2022〕142号、藏自然资发〔2026〕33号、藏林发〔2023〕2号、藏财税〔2024〕15号 | 普遍设有效期，届满自动失效。援引前必看落款有效期。注意「自然资规」字头是部门规范性文件，不是部门规章——两者常被混称。 |
| 司局函件 | 自然资登记函〔2025〕5号、自然资用途管制函〔2025〕65号、自然资用途管制函〔2022〕45号 | 依 自然资发〔2026〕2号，司局、处室名义制发的文件一律不得作为行政管理依据。可作组卷参考，但审查意见与批复文书中不得引用其文号。 |
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1.3 林与草的分界线：郁闭度 0.2
现场判断某一片地究竟走用林还是用草，第一把尺子是林木郁闭度。两部西藏立法的定义在 0.2 这个数值上互补衔接，正好把地表切成两半，不留缝隙也不重叠。
本办法所称草原，是指天然草原、人工草地、疏林草地、灌木草地和退耕还草地；人工草地不包括城镇绿化草地；疏林草地是指林木郁闭度在 0.2 以下的疏林草地。
《西藏自治区实施〈中华人民共和国草原法〉办法》第五十九条 · 现行版（经 2022-12-09 第四次修正）· 逐字核验1.4 三线协同：从「串联」改「并联」的三层依据
三条审批线在法律上有先后顺序（林草许可在前、用地审批在后），但这不意味着必须串行等待。国家与西藏两级都已建立并联机制。
市县自然资源主管部门在用地预审与选址意见书核发审查时，同级林草主管部门提前参与，作为会审部门，提出该项目是否符合用林用草用湿、符合自然保护地允许占用情形的意见。
市县自然资源、林草主管部门分工协作，将土地勘测定界、用林和用草现场查验合并为一次联合踏勘，可同步出具土地勘测定界技术报告、征地现状调查确认书、用林用草现场查验表，统一认定现状数据，查验成果互通互用。
《自然资源部 国家林业和草原局关于进一步做好自然资源要素保障工作的通知》（自然资发〔2025〕79号）第4条、第5条 · 现行有效省级自然资源（海洋）、林草主管部门要推动省域用地用海用林用草用湿等在同一平台上联审，指导市县同步开展勘测定界、现场查验（踏勘）、公示公告、费用缴纳（告知）等相关工作，开展一次规划选址综合论证。……用地报批启动后，涉及占用林地、草地及自然保护地的批文到期的，无需重新办理。用地报批时不再审查压覆重要矿产资源相关内容。
《自然资源部 国家林业和草原局关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）第四条 · 现行有效西藏侧另有本级规则：藏自然资〔2022〕94号规定，建设用地报件涉及占用高标准农田、林地、草地、自然保护地以及被征地农牧民养老保险补贴资金等审批事项的，由地（市）自然资源局会同人社、农业农村、林草部门完成实质性审查，自治区层面不再征求相关厅局意见；藏自然资发〔2025〕34号《关于全面推行用地用林用草联动审批的通知》进一步把联动落到本地操作，已知规则之一是涉及临时使用林地草地的不再单独编制恢复方案，并入临时用地生态修复方案。该两文全文未取得，援用前宜向厅确认
第二章规划这一关：项目能不能落地，先看这里
- 村庄规划是法定详细规划；没编村庄规划的村不是不能办，有「通则式」与「补充论证」两条替代路径。
- 严禁规划承诺制——先落地、承诺以后调规，这条路已经关死。
- 城镇开发边界外有三条路径，旅游项目只能走 A、B 两条，走不了单独选址。
- 路径 A、B 的图则或论证方案必须真报政府批准，这道程序不是形式，是法律风险闭合的唯一支点。
2.1 村庄规划是法定详细规划
城镇开发边界外的乡村地区，以一个或者几个行政村为单元，由乡镇人民政府组织编制村庄规划作为详细规划，报上一级人民政府批准。
村庄规划应当合理安排农业生产、村民住宅、公共服务、乡村产业等布局，科学确定村民住宅用地和乡村产业用地规模，统筹保障农村村民建房、乡村产业发展、基础设施建设等合理用地需求。
《西藏自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（2024-04-01 施行）第十一条第二、三款 · 现行有效没编村庄规划的村，不是不能办。《自然资源部关于深化规划用地「多审合一、多证合一」改革的通知》（自然资发〔2023〕69号）第八条：依据依法批准的村庄规划核发乡村建设规划许可证；未编制村庄规划的，可依据县或乡镇「通则式」的国土空间规划管理规定核发。藏自然资发〔2026〕33号一（二）进一步明确：村庄规划或「通则式」管理未覆盖的，以县、乡镇级总体规划作为合规性审查依据时，按规定补充有关论证方案。
严禁规划承诺制。藏自然资发〔2026〕33号一（二）：「严禁使用规划承诺制，一律以依法依规批复并在自然资源管理和国土空间规划『一张图』备案的国土空间规划为依据开展规划符合性审查。」先落地、承诺以后调规，这条路已经关死。
村庄规划不是兜底规划。同文二（二）明确不得将远高于村庄规划层级的项目纳入村庄规划。大体量文旅综合体硬塞进村庄规划，会在合规性审查阶段被打回。
2.2 城镇开发边界外的三条路径——选错即退件
《城镇开发边界管理办法（试行）》（自然资规〔2026〕1号，2026-02-11 印发，有效期 3 年）第九条明确将「旅游开发」列入城镇开发边界外可布局有特定选址要求的独立城镇建设用地的清单。西藏随即以 藏自然资发〔2026〕33号 落为可执行口径。
| 路径 | 适用形态 | 报批类型 | 规模上限 | 规划依据补足方式 |
|---|---|---|---|---|
| A 独立城镇 建设用地 |
「旅游景区内必需的游客服务、游览配套设施（非集中房地产开发）」 33号文二（二）4 正面清单第（5）项 |
城镇批次 | 总规模≤规划新增城镇建设用地的 10%；单宗原则≤ 2 公顷，确有必要经论证≤ 5 公顷 | 未编详规的，由市县自然资源主管部门提出选址意见或规划条件的论证方案，报市县人民政府批准，作为实施层面的详细规划 |
| B 村庄边界外 零星用地 |
「零星文化旅游设施、村集体小型采矿、采石、采砂场等」 33号文二（二）5 产业类正面清单第（2）项 |
村庄批次 | 总规模≤规划新增村庄建设用地规模的 30%；单宗原则≤ 10 亩，确有必要经论证≤ 30 亩 | 编制「增补图则」（综合选址、用地性质、指标台账、规划条件），报县级人民政府批准，作为核发乡村建设规划许可的依据 |
| C 单独选址 |
旅游项目不在单独选址正面清单之内。该清单限于能源、交通、水利、矿山、军事国防、国家级风景名胜区／自然保护区内的必要设施等。33号文二（二）同时双向禁止：不得以单独选址报批规避批次指标管控，也不得以村庄批次规避建设用地指标管控。 | |||
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跨界处理：33号文二（二）4 末段建议——边界外占比大于 70% 的按独立城镇建设用地处理；边界内占比大于 70% 的与城镇批次一并报批；原则上严禁同一功能区跨开发边界。注意原文用语是「建议」，属指引性表述。
城乡规划法第四十二条是法律层级的硬约束：城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。而 33号文是省级规范性文件。若有人质疑「部门文件突破法律」，正当性只能来自一处——图则或论证方案经人民政府批准后即成为实施层面的详细规划（同一机制见自然资规〔2026〕1号第九条第二款，其表述为「报市县人民政府批准」），该地块由此进入城乡规划法第四十二条所说的范围。因此这道批准程序不是形式：只有部门内部意见、没有政府批准文件的，法律风险不能闭合。
自然资规〔2026〕1号第十一条已改变成片开发的办理方式：在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内因成片开发征收土地的，不再单独编制土地征收成片开发方案，合并报有批准权的地方人民政府。讲成片开发制度时若只讲 自然资规〔2023〕7号而不讲这一条，口径已滞后一年。
第三章用地：通道全谱系与红线
- 「可按原地类管理」有六种情形，条件逐项列明，不可互相套用；且只免土地侧手续，不免林草手续。
- 旅游属经营性用地，原则上必须招拍挂；新版划拨用地目录已无「风景名胜区保护性设施」一类。
- 设施农业用地的国家母法已届满，现行依据换到《乡村振兴用地政策指南》第九章。
- 临时用地只能用于施工期，运营期经营性设施走不通；旅游项目不能援引四年与接续政策。
3.1 「可按原地类管理」的六种情形
这是乡村旅游用地中最有价值、也最容易被误用的一组规则。《乡村振兴用地政策指南（2023年）》（自然资办发〔2023〕48号）第十一条列了五种情形，前四种与旅游直接相关；自然资发〔2024〕273号另加一种。每一种的前提条件都不同，把 A 情形的条件套到 B 情形上，就是违法用地。
| 情形 | 前提条件（缺一不可） | 结果 | 来源依据 |
|---|---|---|---|
| 矿山修复后 建观光台栈道 | ① 在矿山修复后的土地上；② 观光台、栈道等非永久性附属设施；③ 不占用永久基本农田；④ 不破坏生态环境、自然景观；⑤ 不影响地质安全 | 不征收（收回）、不转用，按现用途管理 | 48号第十一条（一） |
| 自驾车旅居车 营地特定功能区 | ① 限特定功能区；② 使用未利用地；③ 不改变土地用途；④ 不固化地面 | 可按原地类管理 | 48号第十一条（二） |
| 文旅项目中的 自然景观与种养用地 | ① 属自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地；② 不改变原用地用途 | 不征收（收回）、不转用 | 48号第十一条（三） |
| 边界外 经营性露营营地 | ① 在城镇开发边界外；② 不改变土地用途；③ 不影响林木生长；④ 不采伐林木；⑤ 不固化地面；⑥ 不建设固定设施 | 可复合利用；超出复合利用范围的，依法依规办理相关用地手续 | 48号第十一条（四） |
| 季节性 乡村旅游停车设施 | 两项前置要件：① 经市县发展改革、住房建设、农业农村、文化旅游等部门认定；② 仅在年度内特定旅游季节使用。 六项底线：不使用永久基本农田、不破坏生态与环境景观、不影响地质安全、不影响农业种植、不硬化地面、不建设永久设施 | 可按原地类管理 | 自然资发〔2024〕273号 鼓励类（五）4 |
| 旧厂房仓库 转旅游休闲 | 利用现有建设用地中的旧厂房、仓库提供旅游休闲服务，按原用途和权利类型使用土地。关键限定：过渡期支持政策以 5 年为限 | 过渡期内按原用途和权利类型使用 | 自然资发〔2024〕273号 鼓励类（四）1（2） |
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- 在一般耕地上按「矿山修复」口径建栈道——该情形只适用于矿山修复后的土地。
- 在耕地或园地上按「旅居车营地」口径建营地——该情形只适用于未利用地，且限特定功能区。
- 在露营营地里加建一栋固定接待用房——六项条件少做到一项，性质当场改变，即超出复合利用范围，须先办手续再动工；不办而已建的，按违法占地处理。
- 把旧厂房转旅游当作永久安排——原文写明过渡期以 5 年为限，5 年后须另行解决用途与权利类型问题。
另需牢记：这六种情形免的都只是土地侧的手续。设施落在林地上的，仍须办使用林地审核（第四章）；落在草原上的，仍须办草原征占用（第五章）。
3.2 西藏可用的帮扶通道
（六）加大乡村旅游项目设施用地支持。对帮扶县不硬化地面的观光台、栈道、登山道、房车营地、露营基地等乡村旅游项目设施，占用未利用地或园地的，可由地方制定相关规则，不再办理转用手续。
……国家乡村振兴重点帮扶县按照中央确定的名单执行。参照国家乡村振兴重点帮扶县政策，对西藏、新疆给予整体支持。
《自然资源部 国家林业和草原局关于健全自然资源领域常态化帮扶政策机制促进乡村全面振兴的通知》（自然资发〔2025〕224号）第一部分（六）及末段 · ⚠ 该文未在中国政府网政策文件库、自然资源部信息公开平台公开刊载，现有存档为不完整件，其中地名以字母代称还原。本条引用仅供学习了解，以官方正式文本为准第一，「可由地方制定相关规则」是前置条件。第（六）项的表述不是直接免办，而是授权地方制定规则后才免办——没有西藏自治区层面的配套规则，这条通道就用不起来。
第二，「整体支持」的具体内涵原文未明确。该文第一部分另有「对每个帮扶县专项安排年度新增建设用地规模 600 亩」等措施，但末段只说「参照帮扶县政策，对西藏、新疆给予整体支持」，并未逐项说明哪些措施如何适用于西藏。把 600 亩直接套到西藏各县属于推论，具体落实口径以自治区层面配套文件为准。
第三，它不覆盖林地和草原。该条限定「占用未利用地或园地」，豁免的是农用地转用手续，不豁免任何林草手续。
同文第二部分第（七）项另有一句对旅游项目有参考价值的表述：「乡村产业项目及其配套的基础设施建设等，确有必要的，在符合耕地保护红线、生态保护红线等政策要求的前提下，可在村庄建设边界外布局。」
3.3 供地方式：旅游用地原则上必须招拍挂
乡村振兴用地符合《划拨用地目录》规定的，可以划拨方式供应国有建设用地使用权；符合《协议出让国有土地使用权规定》相关条件和要求的，可以协议方式出让国有建设用地使用权。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
《乡村振兴用地政策指南（2023年）》（自然资办发〔2023〕48号）第十四条 · 现行有效现行《划拨用地目录》经自然资源部令第16号修订，2025-09-01 施行。新版目录中已无「风景名胜区保护性设施」一类；与乡村旅游能沾边的仅剩公共交通车辆停车场与首末站、市政道路与广场、公共绿地与防护绿地、非营利公共文体设施等配套项。主体游乐经营设施没有划拨空间。
集体经营性建设用地入市：法律通道畅通，但有两个易被忽略的前置条件
| 环节 | 要求 | 依据 |
|---|---|---|
| 地块资格 | 必须是国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地。两项缺一不可。 | 土地管理法第六十三条 实施条例第三十八条 |
| 集体表决 | 应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意 | 土地管理法第六十三条 |
| 方案报送 | 在出让、出租前不少于十个工作日报市、县人民政府；市县政府认为方案不符合规划条件等的，应当在收到方案后五个工作日内提出修改意见 | 实施条例第四十条 |
| 合同内容 | 未依法将规划条件、产业准入和生态环境保护要求纳入合同的，合同无效 | 实施条例第四十一条 |
| 西藏侧 | 设区的市（地区）或者县（区、市）人民政府应当统筹合理安排集体经营性建设用地布局和用途，按照国家和自治区有关规定，推进集体经营性建设用地以出让、出租、作价（出资）入股等方式交由单位或者个人有偿使用 | 西藏实施土地管理法办法 第三十二条 |
西藏实施土地管理法办法第三十二条指向「国家和自治区有关规定」，但未检索到自治区级集体经营性建设用地入市实施细则或管理办法。推动入市之前，应先向自治区自然资源厅确认该配套文件是否已出台。
《指南》第十五条另给出一条正面授权：「文化和旅游经营、选址在国土空间规划确定的城镇开发边界外的露营旅游经营性营地和自驾车旅居车营地的特定功能区、乡村民宿、养老服务设施等用地可以按规定使用集体建设用地。」注意两点：其一，「特定功能区」三字是限定语，不能省；其二，这里说的是「使用集体建设用地」，要走完整的集体建设用地程序，不是免手续。
3.4 设施农业用地：国家母法已届满，现行依据换到《指南》
《自然资源部 农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）正文载明「本通知有效期为 5 年」，落款 2019-12-17，已于 2024-12-17 届满，且未检索到国家层面正式承接文件。有效期届满 · 效力存疑
但制度没有真空。现行可直接援引的依据有三层：①《乡村振兴用地政策指南（2023年）》第三十二至三十六条完整规定了设施农业用地的范围、选址、标准、备案与上图入库、监管与退出，这是目前最直接、可单独引用的部级现行依据；②自然资发〔2026〕38号第十三条给出新分类口径；③《土地管理法》及其实施条例等上位法。
四类严禁纳入设施农业用地——几乎精确命中乡村旅游全部业态
3. 以经营为目的的别墅、庄园、酒庄、农家乐等各类休闲、观光、度假场所；
4. 各类农业园区中涉及建设餐饮、住宿、会议、停车场、科研、物流、展销、批发以及工厂化农产品加工场所。
《西藏自治区自然资源厅 西藏自治区农业农村厅关于进一步规范设施农业用地管理有关问题的通知》（藏自然资〔2020〕140号）严禁情形第 3、4 项 · 西藏比全国列得更严 · ⚠ 其国家层面上位依据已届满结论很清楚：观光园、采摘园的种植生产设施与看护房可以走设施农业用地；一旦加入餐饮、住宿、会议、停车、销售，即刻越界，必须转为建设用地。《指南》负面清单同向表述：「严禁以设施农业为名占用耕地违法违规建设与农业发展无关的设施；严禁在农业大棚内违法违规占用耕地建设住宅、餐饮、娱乐等非农设施。」
| 设施类型 | 比例上限 | 绝对上限 |
|---|---|---|
| 农作物设施种植（工厂化栽培）辅助设施 | ≤ 项目用地的 5% | ≤ 15 亩 |
| 规模化粮食作物种植辅助设施 | ≤ 种植面积的 1% | 种植面积 500 亩以内 ≤ 3 亩；超 500 亩 ≤ 15 亩 |
| 规模化畜禽养殖辅助（配套）设施 | ≤ 项目用地规模的 10% | ≤ 15 亩（规模化生猪养殖取消 15 亩上限） |
| 看护房 | — | 单层、15 平方米以内 |
来源：藏自然资〔2020〕140号。西藏硬指标，县级无权突破。看护房 15 ㎡ 与全国严寒地区 30 ㎡ 标准存在口径差，宜请示后执行。
3.5 宅基地与闲置农房办民宿
鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营的，租赁合同的期限不得超过二十年。
严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地。
《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）第五、六条 · 现行有效西藏侧，《西藏自治区实施〈土地管理法〉办法》第四十六条：「鼓励农村集体经济组织及其成员采取自主经营、合作经营、委托经营等方式盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。」
经营性自建房的施工许可与安全鉴定。《西藏自治区经营性自建房安全管理办法》（藏建质安〔2023〕291号，2024-02-01 施行）第五条：工程投资额在 50 万元及以上或者建筑面积在 500 平方米及以上的，应当依法申领施工许可证；第九条：自建房转为经营用途的，应当依法依规取得专业房屋鉴定机构出具的房屋安全鉴定合格证明。没有这份证明，不得发放经营许可。
藏文与国家通用文字双语标识。《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的规定》第十一条：城市公共场所设施、招牌、广告等用字应当同时使用藏文和国家通用文字；第十二条：各类服务行业的名称、经营项目、标价、票据等同时使用两种文字。民宿、景区标识系统在设计阶段就应满足。
可资借鉴的地方立法：《林芝市民宿发展促进条例》经西藏自治区人大常委会 2025-11-28 批准，自 2026 年 2 月 1 日起施行，共二十九条。这是西藏第一部设区的市层面的民宿地方性法规，对县域民宿管理体制设计有直接参考价值。具体条文未取得，引用前须核原件
3.6 临时用地：运营期设施走不通，但有一套修复费制度
临时用地是指建设项目施工、地质勘查等临时使用，不修建永久性建（构）筑物，使用后可恢复的土地（可恢复原地类或者达到可供利用状态）。……与建设项目施工、地质勘查等无关的用地，使用后无法恢复到原地类或者复垦达不到可供利用状态的用地，不得使用临时用地。
《西藏自治区临时用地生态修复方案编制指南（试行）》（自治区自然资源厅、林业和草原局，2026 年 3 月）第一章一 · 与自然资规〔2021〕2号定义一致| 能否使用 | 内容 | 依据 |
|---|---|---|
| 可以 | 项目自身施工期的临时办公生活用房、工棚、表土剥离堆放场、材料堆场、钢筋加工厂、施工便道、运输便道等 | 编制指南第一章一（一） |
| 不可以 | 旅游项目的运营期经营性设施——不属于「施工」或「勘查」，不能用临时用地 | 同上（定义排除） |
| 不适用 | 「总期限四年」与「不同标段接续使用」政策仅适用能源、交通、水利等基础设施项目，旅游项目不能援引，只能适用「一般不超过两年」 | 自然资办函〔2024〕2159号 自然资发〔2026〕38号第八条 |
《西藏自治区临时用地生态修复方案编制指南（试行）》建立了完整的预存制度：
- 义务人应与损毁土地所在地县级自然资源主管部门在双方约定的银行建立生态修复费用专门账户，由义务人、主管部门与银行三方共管；
- 在临时用地占用前、生态修复方案审查通过后一个月内一次性足额预存；
- 遵循「义务人所有，自然资源主管部门监管，专户储存专款使用」原则，三方共同签订「生态修复费用使用监管协议」；
- 方案修编或重编后预存费用不足的，应在审查通过后一个月内一次性补齐差额；
- 依 自然资办函〔2023〕1280号，地方可以探索使用银行保函预存生态修复费用。
- 不再单独编制林草恢复方案：涉及临时使用林地草地的，依 藏自然资发〔2025〕34号并入临时用地生态修复方案；审查时由自然资源主管部门会同林草部门联动审查。
- 审查时限：初审 3 个工作日；受理后 10 个工作日内组织评审会。
- 专家构成：建议 5 名，从自治区生态修复专家库随机抽取，高级职称不低于 80%。
- 管护期：恢复植被的管护期限原则不低于 3 年，乔木适当延长；耕地验收通过后交付即可。
- 信息系统：验收后市县自然资源主管部门应在 20 个工作日内将验收文件、坐标、面积、地类及实地照片传至临时用地复垦信息系统。
- 地类认定：临时用地审批中地类以最新年度国土变更调查成果现状地类为准，无需往前追溯（依自然资办函〔2023〕1804号）。
西藏侧另有法规级要求：《西藏自治区实施〈土地管理法〉办法》第三十一条——临时使用土地确需占用耕地或者永久基本农田的，由设区的市（地区）以上人民政府自然资源主管部门批准；不得修建永久性建筑物；期满一年内恢复原用途。此外，批准后 20 个工作日内未通过部系统上图入库的，不予认可为临时用地（自然资办函〔2023〕1280号）。
《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）有效期至 2026-11-04，届时若无继任文件，临时用地的国家层面制度依据将出现与设施农业用地相同的空档。临期跟踪
3.7 耕地红线与业态分档
| 制度 | 准确文号 | 要点 |
|---|---|---|
| 耕地「非农化」 | 国办发明电〔2020〕24号 | 禁止以河流、湿地、湖泊治理为名擅自占用耕地及永久基本农田挖田造湖、挖湖造景；道路沿线是耕地的，两侧用地范围以外绿化带宽度不得超过 5 米，县乡道路不得超过 3 米 |
| 耕地「非粮化」 | 国办发〔2020〕44号 | 永久基本农田重点用于粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物种植面积。注意与「非农化」文号区分，两者常被混引 |
| 「八不准」 | 自然资发〔2020〕127号 | 不准占用永久基本农田建房、强占多占耕地建房、买卖流转耕地违法建房等八项；经自然资发〔2025〕10号强化重申 |
| 占补平衡新机制 | 自然资发〔2024〕204号 | 将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理——「占补平衡」与「进出平衡」不再是两套独立流程 |
| 西藏配套 | 藏自然资发〔2025〕46号 | 2026-01-01 起试行。经依法批准占用永久基本农田的，缴费标准按当地耕地开垦费最高标准的两倍执行；没有按规定挂钩补充耕地指标的建设用地报件，不予审批 |
| 永农红线办法 | 两部令第17号 2025-10-01 施行 | 第六条新增禁止占用永农挖湖造景、建设绿化带、种植草皮等用于绿化装饰的植物、堆放固体废弃物、填埋垃圾 |
业态分档总表——把项目拆成点位，逐点定性
| 业态／设施 | 定性 | 合规通道 | 主要依据 |
|---|---|---|---|
| 观光园、采摘园 （纯种植＋看护房） | 农业内部结构调整 | 设施农业用地：签协议→乡镇备案→县级汇交→上图入库→期满复垦 | 48号《指南》第32-36条 藏自然资〔2020〕140号 |
| 园区内加建 餐饮住宿会议 | 非农建设 | 必须转建设用地：集体经营性建设用地入市，或村庄／城镇批次报批 | 藏自然资〔2020〕140号 48号《指南》负面清单 |
| 停车场 | 分两种 | ① 经四部门认定、仅特定旅游季节使用、满足六项底线→可按原地类管理；② 常年硬化停车场→建设用地 | 自然资发〔2024〕273号 鼓励类（五）4 |
| 观景台、木栈道 | 分场景 | ① 矿山修复后土地上→可按原地类管理；② 帮扶通道：不硬化、占未利用地或园地→需先有地方规则；③ 其他场景→建设用地或纳入33号文正面清单。落在林地上的另办用林手续；落在草原上的另办用草手续 | 48号第十一条（一） 自然资发〔2025〕224号（六） |
| 房车营地 露营基地 | 分场景 | ① 特定功能区＋未利用地＋不改用途不固化→原地类；② 边界外经营性营地满足六个「不」→复合利用；超出即须办手续。⚠ 若涉及车辆在草原上离开固定公路线行驶，另触第五章禁令 | 48号第十一条（二）（四） 西藏实施草原法办法第三十七条 |
| 民宿 | 建设用地 | ① 盘活闲置宅基地与农房（租期≤20年）；② 集体建设用地；③ 须满足经营性自建房施工许可与安全鉴定要求 | 中农发〔2019〕11号 藏建质安〔2023〕291号 |
| 游客服务中心 索道、缆车 | 建设用地 | 景区内配套走路径 A（独立城镇建设用地，单宗≤2公顷／论证后≤5公顷）；涉林地、草原、保护地的另办林草手续 | 藏自然资发〔2026〕33号 二（二）4（5） |
| 游步道 | 争议核心 | 若确为《森林法》第五十二条「森林步道」且符合国家有关部门规定的标准→由林草部门批准、免建设用地审批；若为景区售票游线→按占用林地办理。落在草原上的，无对应免批通道。见第四、五章 | 森林法第五十二条（三） 草原法第四十一条 |
| 温泉度假 | 建设用地＋ 专门闸门 | 西藏另设地热水资源保护范围要求：须「科学划定保护范围，报同级人民政府批准后实施」。未划定的，项目论证基础不成立 | 西藏实施青藏高原 生态保护法办法第二十二条 |
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第四章用林：地方立法打开的一扇门
- 《森林法》有两条通道：第三十七条占用林地审核，第五十二条直接服务林业生产经营的工程设施。判断落点是设施的功能归属，不是它建在哪里。
- 第五十二条免的是建设用地审批手续，不免林草部门批准——它是第三类许可，不是免许可。
- 2026-09-01 施行的《西藏自治区实施〈森林法〉办法》第三十五条，以地方性法规层级授权林地上的生态旅游与森林康养。
- 森林植被恢复费的免征清单里没有旅游；国家标准是「不低于」的下限，西藏实际标准由自治区制定。
4.1 两条法律通道的分界
第三十七条 矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设，应当不占或者少占林地；确需占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，依法办理建设用地审批手续。
占用林地的单位应当缴纳森林植被恢复费。
《中华人民共和国森林法》（2019 修订，2020-07-01 施行）第三十七条 · 现行有效 · 逐字核验第五十二条 在林地上修筑下列直接为林业生产经营服务的工程设施，符合国家有关部门规定的标准的，由县级以上人民政府林业主管部门批准，不需要办理建设用地审批手续；超出标准需要占用林地的，应当依法办理建设用地审批手续：
（一）培育、生产种子、苗木的设施；（二）贮存种子、苗木、木材的设施；（三）集材道、运材道、防火巡护道、森林步道；（四）林业科研、科普教育设施；（五）野生动植物保护、护林、林业有害生物防治、森林防火、木材检疫的设施；（六）供水、供电、供热、供气、通讯基础设施；（七）其他直接为林业生产服务的工程设施。
《中华人民共和国森林法》第五十二条 · 现行有效 · 七项逐字核验第二十一条 在林地上修筑直接为林业生产经营服务的工程设施，符合国家有关部门规定标准的，按照临时使用林地审批权限，由县级以上人民政府林业草原主管部门批准，不需要办理建设用地审批手续；超出标准需要占用林地的，应当依法办理建设用地审批手续。用地单位与批准单位相同时，由上一级人民政府林业草原主管部门批准。
《西藏自治区实施〈中华人民共和国森林法〉办法》（人大常委会公告〔2026〕5号，2026-09-01 施行）第二十一条 · 西藏侧对森林法第五十二条的两处细化一、第五十二条免的是「建设用地审批手续」，不是林草部门的批准。它本身就是一个独立的许可类别——《建设项目使用林地审核审批管理办法》把使用林地分为三类：各项建设工程占用林地、建设项目临时占用林地、修筑直接为林业生产服务的工程设施。「直接类」是第三类许可，不是免许可；而且以「符合国家有关部门规定的标准」为前提，超标准仍须依法办理。
二、西藏把「直接类」的审批权限钉在了临时使用林地权限上。依实施森林法办法第二十一条，即：防护林／特种用途林林地或其他林地 10 公顷以上归地（市），其他林地 10 公顷以下归县级。同时设回避条款：用地单位与批准单位相同时，提级到上一级林草主管部门批准——县里自己作为建设单位申请时，须报地（市）批。
三、判断落点是设施的功能归属，不是它建在哪里。第五十二条的限定词是「直接为林业生产经营服务」。旅游设施服务的是游客与经营收益，不是林业生产经营，因此原则上不能借道。第（七）项是兜底项，不能用来把游客中心、民宿包装成「直服设施」。
四、一条 2026 年新增的交汇点。自然资发〔2026〕38号第十三条末段：「发展森林草原游憩、露营体验、科普教育等需配套设置的小型零星便民设施，可与直接为林业、草原生产经营服务的工程设施统筹建设。」限定词是「小型零星」与「配套」，不能据此建主体经营设施。
| 设施 | 归位 |
|---|---|
| 游步道 | 若确为「森林步道」、符合国家有关部门规定的标准、功能指向护林巡护与林业科普 → 走第五十二条／西藏第二十一条；若为景区售票游线、以游客通行和商业运营为目的 → 属旅游开发，办占用林地审核 |
| 观景平台、停车场、民宿、房车营地、索道、旅游厕所 | 均属在林地上建造永久性、临时性的建筑物、构筑物，以及其他改变林地用途的建设行为，必须办占用林地审核 |
| 标识牌 | 若属护林、林业有害生物防治、森林防火设施 → 第五十二条（五）；若为旅游导览标识 → 属旅游设施。不硬化、不改变林地用途的小型标识是否构成「占用」，须由属地林草部门现地认定 |
4.2 生态旅游与森林康养：地方性法规的明文授权
第三十五条 对公益林、商品林实行分类经营管理……
公益林只能进行抚育、更新和低质低效林改造性质的采伐，法律、行政法规另有规定的除外。在符合公益林生态区位保护要求和不影响公益林生态功能的前提下，经科学论证，可以依法利用公益林的林下资源、林间空间、林缘林地等，适度开展林下经济、生态旅游、森林康养、自然教育等活动。
商品林由林业经营者依法自主经营。在不破坏生态的前提下，可以推广森林高效经营模式……合理利用森林、林木、林地，发展竹木利用、木本油料、林下经济、花卉苗木、生态旅游、森林康养等产业，提高商品林经济效益。
……开发利用森林资源不得破坏森林野生动植物生存环境，不得损害森林生态系统的功能。
《西藏自治区实施〈中华人民共和国森林法〉办法》第三十五条 · 2026-09-01 施行 · 逐字核验它把出路架在了「地方性法规」这一层。此前对不占地的森林游憩业态，可援引的主要是《国家级公益林管理办法》（林资发〔2017〕34号），而该文有效期至 2025-12-31 已届满。现在西藏有了地方性法规层级的直接授权，效力更高、不设有效期。
它明确了利用对象的三种形态：林下资源、林间空间、林缘林地。这三个词描述的正是不改变林地用途、不新增建设用地的利用方式——第七章「第三条路径」的法源起点就在这里。
但四个限定词一个都不能少：符合生态区位保护要求、不影响生态功能、经科学论证、适度。「经科学论证」是可操作的程序要求，论证成果应当做成可归档的书面文件，而不是口头认定。
同向表述另见地方政府规章：《西藏自治区林地保护管理办法》第十七条——「在符合公益林生态区位保护要求、不影响公益林生态功能和严格遵守国家有关规定的前提下，经科学论证，可以适度开展林下经济、森林旅游等活动。」两部立法一致，相互印证。
4.3 林地分级准入、审批权限与定额
| 通道 | 适用项目 | 可用林地等级 |
|---|---|---|
| 办法第4条 （五）前段 | 符合相关旅游规划的生态旅游开发项目——定义见林资规〔2021〕5号：以有特色生态环境为主要景观，以开展生态体验、生态教育、生态认知为目的，不破坏生态功能的必要的相关公共设施建设项目 | Ⅱ级及以下 |
| 办法第4条 （五）后段 | 不符合生态旅游定义的一般经营性旅游开发 | Ⅲ级及以下 |
| 办法第4条 （六） | 符合乡村规划的建设项目 | Ⅱ级及以下 |
| 办法第4条 （七） | 符合自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区等规划的建设项目——注意该项自带地域限定，只在这些保护地范围之内生效 | 范围内 Ⅱ级及以下 |
依据：《建设项目使用林地审核审批管理办法》（国家林业局令第35号，2015-05-01 施行，令第42号修改）第四条第一款。Ⅰ级保护林地为绝对禁区。该令 2016 年修改文本宜取现行版核对
该办法第四条第二款确有「第一款第二项、第三项、第七项以外的建设项目使用林地，不得使用一级国家级公益林地」的表述。但绝不可据此推出「把项目纳入保护地规划、走第（七）项，就可以使用一级国家级公益林地」。四重理由：
- 第（七）项自带地域锁与等级锁：它只在自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区范围之内生效，且仍限 Ⅱ 级及以下保护林地，不是一张通用牌。
- 效力层级更高的规范在后：35号令是 2015 年部门规章；《自然保护区条例》（国务院令第830号）是 2026-03-15 施行的行政法规，保护区内活动受其分区管控——核心保护区五项例外不含旅游开发，一般控制区是「仅允许」的封闭清单。
- 另有独立禁止规范：《国家级公益林管理办法》规定一级国家级公益林原则上不得开展生产经营活动，经营性旅游开发属生产经营活动。
- 「与保护目标一致」是新的审查标准（见 4.5）。
正确做法：林地准入分级的具体适用，须结合自然保护区分区管控与国家级公益林管理规定综合判断，个案必须向林草主管部门书面确认，不得自行套用条款推演出通行结论。
审批权限：三类事项，三套权限
| 事项 | 权限 | 依据 |
|---|---|---|
| 占用林地审核 （永久） | 按国家和自治区有关规定执行。国家级权限已由国家林草局公告 2022 年第 17 号委托至省级实施，并明示「不得对承接的委托工作实施再委托」——地（市）、县两级不可能取得占用林地审核权，县里只做初审上报。该委托期限系于《森林法实施条例》修订后施行之日；经核实该条例仍为 2018 年第三次修订版，故委托目前持续有效 | 西藏林地保护管理办法第二十六条 国家林草局公告2022年第17号 |
| 临时使用林地 | （一）临时使用防护林、特种用途林林地，或者临时使用其他林地面积 10 公顷以上的，由地（市）行署（人民政府）林草主管部门审批； （二）临时使用其他林地面积 10 公顷以下的，由县级人民政府林草主管部门审批 | 西藏林地保护管理办法第二十七条 |
| 直接为林业生产 经营服务的设施 | 按临时使用林地审批权限（即同上分级）；用地单位与批准单位相同时，由上一级林草主管部门批准 | 西藏实施森林法办法第二十一条 |
定额往往比法条更早成为天花板
第十八条 自治区加强林地保护，严格实施林地用途管理制度，确保林地保有量不减少。
自治区实行占用林地总量控制，各类建设项目占用林地不得超过本行政区域的占用林地总量控制指标。
《西藏自治区实施〈中华人民共和国森林法〉办法》第十八条 · 与《森林法》第三十六条同向自然资发〔2025〕79号把定额分层：国家重大项目涉及的林地定额由国家林草局单独安排、不占地方额度；省级重大项目由省级林草主管部门自行安排。乡村旅游属经营性项目，两头都进不去，只能挤占自治区下达的一般年度定额。确定开发时序之前，宜先向自治区林草局摸清年度定额余量。
4.4 程序、有效期与恢复费
森林植被恢复费：免征清单里没有旅游
第三十一条 占用林地的单位应当缴纳森林植被恢复费，并向被占用林地的单位和个人支付林地补偿费、林木补偿费和安置补助费。
森林植被恢复费征收标准，由自治区财政部门会同林草主管部门依据国家规定制定。
对农村居民按规定标准建设住宅，农村集体经济组织修建乡村道路、学校、幼儿园、敬老院、福利院、卫生院等社会公益项目以及保障性安居工程，免征森林植被恢复费。法律法规规定减免森林植被恢复费的，从其规定。
《西藏自治区林地保护管理办法》（2024-03-01 施行）第三十一条。第三十二条另明确：森林植被恢复费由税务部门征收一、经营性乡村旅游项目不在免征清单内，须全额缴纳。但要注意末句「法律法规规定减免的，从其规定」是开放条款，免征范围并非绝对封闭。
二、国家标准是「不低于」的下限，不是执行标准。《财政部 国家林业局关于调整森林植被恢复费征收标准引导节约集约利用林地的通知》（财税〔2015〕122号）规定：郁闭度 0.2 以上的乔木林地、竹林地、苗圃地每平方米不低于 10 元；灌木林地、疏林地、未成林造林地每平方米不低于 6 元；宜林地每平方米不低于 3 元。国家和省级公益林林地、城市规划区的林地按上述标准 2 倍征收；城市规划区外的林地，属于经营性建设项目的，也按上述标准 2 倍征收。
三、西藏的实际征收标准由自治区制定。依上引林地保护管理办法第三十一条第二款，具体标准由自治区财政部门会同林草主管部门制定。做投资估算时不能直接套用 10／6／3 元的国家下限，须以自治区现行标准为准。另：自 2023-01-01 起，森林与草原植被恢复费均已划转税务部门征收（财税〔2022〕50号；西藏对应 藏财税〔2023〕3号）。
临时使用林地：旅游项目的三条硬约束
第二十条 临时使用林地由县级以上人民政府林业草原主管部门批准。
临时使用林地期限一般不超过两年，并不得在临时使用的林地上修建永久性建筑物。
临时使用林地期满后一年内，用地单位或者个人应当恢复植被和林业生产条件。
《西藏自治区实施〈中华人民共和国森林法〉办法》第二十条 · 与《森林法》第三十八条一致- 不得永久化。项目建成后仍需长期保留的旅游进场道路，不能走临时用林，必须办占用林地审核。
- 原则上避让乔木林地，且禁止在自然保护地内临时使用林地进行采石、挖沙、取土。
- 延续通道对旅游项目基本不开放。西藏林地保护管理办法第二十八条第二款把延期通道表述为「公路、铁路、水利水电、航道等建设项目」——注意有「等」字，不是绝对封闭的清单，但旅游项目显然不属同一类别，应当按 2 年工期完成施工并恢复来安排计划，不要预期能延期。
《西藏自治区林地保护管理办法》第十五条「严禁化整为零、规避林地使用审核审批」；林资规〔2021〕5号重申「不得随意分期、分段或拆分项目进行申请」。乡村旅游天然是多点位分散布局（几个观景台＋一条步道＋一处停车场＋若干民宿），极易被认定为化整为零。必须整体打包一次申请。草原侧有完全相同的规定（藏林发〔2023〕2号第十八条）。
另需注意西藏实施森林法办法第二十三条的五类禁止行为：毁林开垦、采石、采砂、采土；向林地排放超标污水污泥及清淤底泥尾矿矿渣；在幼林地砍柴、毁苗、放牧；违反操作技术规程采脂、挖笋、掘根、剥树皮以及过度修枝；其他毁坏林木和林地的行为。并禁止擅自移动或者损坏森林保护标志和保护设施。
4.5 自然保护地内的旅游：口径已整体更新
- 《自然保护区条例》：国务院令第830号第三次修订，2026-03-15 施行。分区由三分区改为核心保护区／一般控制区两分区。
- 《国家公园法》：主席令第五十三号，2025-09-12 通过，2026-01-01 施行，共 7 章 63 条。
- 《生态环境法典》：2026-08-15 施行，明确自然公园按一般控制区管理——这一条对森林公园、地质公园类选址意义重大。
| 分区 | 旅游能否开展 | 要点 |
|---|---|---|
| 核心保护区 | 不能 | 除五项例外（保护性调查监测生态修复管护巡护等；原有居民必要生产生活及已有重要基础设施运行维护改造；无害化方式穿越地下水下或空中的线性基础设施；国家安全和重大战略及无法避让的国家重大项目；法律行政法规规定或国务院批准的其他活动）外禁止人为活动。五项例外中不含生态旅游。 |
| 一般控制区 | 有条件可以 | 条例第二十七条的表述是「一般控制区内仅允许开展下列人为活动」，属封闭式正面清单；其中第（六）项包括「科普宣传、生态旅游、教育文化体育等公共服务活动」。这是保护区内旅游的唯一法定入口，但不等于区内可自由开展旅游。 |
另需注意条例第二十八条的差别化管控：自然遗迹类保护区经科学论证，可在核心保护区开展适度生态旅游等活动——这是核心保护区唯一的旅游通道，适用范围极窄，不可类推适用于其他类型保护区。
一、修筑设施要另外同意，且不限于国家级保护区。《自然保护区条例》第三十一条规定：涉及修筑设施的，还应当经国务院林业草原主管部门或者所在地省、自治区、直辖市人民政府林业草原主管部门同意——覆盖所有自然保护区，不是国家级专条。该条另设三类除外情形（原有居民必要生产生活活动、原有线性基础设施运行维护、管理机构依规划修筑管护巡护科研观测科普宣传防灾减灾等设施）。这道同意是叠加在使用林地审核之上的独立程序，两者不可互相替代。
二、国家级保护区的该事项已委托省级实施。国家林业和草原局公告 2026 年第 5 号（2026-04-24 公布并实施）将「在国家级自然保护区修筑设施审批」委托至各省、自治区、直辖市林业和草原主管部门实施，委托期 2026-04-24 至 2029-04-23。其委托范围较 2023 年第 3 号公告（限「森林和野生动物类型」）已扩展至全部国家级自然保护区。
三、「与保护目标一致」是新的审查标准。条例第三十四条第三款：自然保护区区域内不得开设与保护目标不一致的参观、旅游等项目；《生态环境法典》第八百六十四条第三款就自然保护地作同向规定。这把审查标准从「影响可控」提升到「与保护目标一致」——举证方向变了。
生态保护红线内的林地
5. 不破坏生态功能的适度参观旅游、科普宣教及符合相关规划的配套性服务设施和相关的必要公共设施建设及维护。
《自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号）一（一）第 5 项 · 现行有效三点必须同时把握：① 该清单仅适用于「生态保护红线内自然保护地核心保护区外」；落在自然保护区内的，回到《自然保护区条例》的分区规则。② 有限人为活动涉及新增建设用地审批的，报批农用地转用、土地征收时须附省级人民政府出具的符合生态保护红线内允许有限人为活动的认定意见——这份意见是县级项目最难拿、也最容易被漏掉的一份材料，必须在方案阶段就纳入计划。③ 红线内林地同时被列入「生态区位重要和生态脆弱地区」，触发「限制使用」，两关独立。
西藏实施森林法办法的其他相关条款
| 条款 | 内容与对旅游选址的意义 |
|---|---|
| 第十三条 | 在珍稀濒危或有特殊保护价值的野生动植物天然集中分布区、重要栖息地，依法划定种质资源保护区、禁采区等生态功能保护区；具名列举雪豹、白唇鹿、孟加拉虎、马麝、林麝和大花红景天、西藏杓兰、雪兔子、巨柏等。选址叠加分析须把这些保护区图层一并纳入。 |
| 第十四条 | 自治区实行天然林全面保护制度，严格限制天然林采伐。与《青藏高原生态保护法》同向。 |
| 第十一条 | 县级以上林草主管部门编制本级林业发展规划，可另编林地保护利用、造林绿化、森林经营、天然林保护修复等专项规划。林地保护等级图层出自此处，是选址第一张要调的图。 |
| 第三十七条 | 采伐林地上的林木应当申请采伐许可证。农村居民采伐个人承包集体林地上的林木，由县级林草主管部门或者其委托的乡镇人民政府核发采伐许可证——民宿改造涉及零星林木采伐时走这条。 |
| 第二十二条 | 自治区依法优化边境地区林地定额管理和林地使用审核审批程序，保障边境地区基础设施项目、公共事业和民生项目使用林地需求。注意这是赋能性表述，原文没有「仅」字，未设排他性禁止。详见第八章。 |
第五章用草：西藏最具决定性的一关
草原是西藏面积占比最大的地类。对多数县而言，乡村旅游项目「能不能落地」的答案，往往在这一章而不是用地章。本章的两条禁令对旅游产品设计具有直接的决定性作用。
- 机动车在草原上离开固定公路线行驶本身违法，列举的例外活动中没有旅游——这一条直接否定一整类产品形态。
- 「直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施」的四项法定定义就在《草原法》第四十一条第二款本身，旅游设施一类不沾。
- 现行《西藏自治区实施〈草原法〉办法》第三十六条已无单独的事前同意要件，但凡涉及占用草原或修建设施的，审批一项都不能少。
- 临时占用草原的植被恢复费，恢复验收合格可退——本质上是履约保证而非沉没成本。
5.1 四层规则，缺一不可
| 层级 | 依据 | 管什么 |
|---|---|---|
| 法律 | 《中华人民共和国草原法》（2021 年第三次修正） | 第三十八条征收征用使用草原（省级以上审核）、第四十条临时占用（县级以上，不超过二年）、第四十一条工程设施（第二款自带四项法定定义） |
| 地方性法规 | 《西藏自治区实施〈中华人民共和国草原法〉办法》 现行版经 2022-12-09 第四次修正 | 第三十一条工程设施批准、第三十二条禁止挖取草皮开垦草原、第三十六条经营性旅游活动、第三十七条机动车禁止离开固定公路线、第三十八条采土采砂采石、第五十条至五十四条罚则、第五十九条草原定义 |
| 规范性文件 | 《西藏自治区草原征占用审核审批管理规范（暂行）》藏林发〔2023〕2号（2023-02-15 施行） | 审批权限分级、申请材料、现场查验、办理时限、基本草原与生态红线准入 |
| 收费办法 | 《西藏自治区草原植被恢复费征收管理办法》藏财税〔2024〕15号 | 18 类逐类费率、免缴情形、两条退费通道 |
第三十八条 进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原；确需征收、征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。
第四十条 需要临时占用草原的，应当经县级以上地方人民政府草原行政主管部门审核同意。
临时占用草原的期限不得超过二年，并不得在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物；占用期满，用地单位必须恢复草原植被并及时退还。
第四十一条 在草原上修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施，需要使用草原的，由县级以上人民政府草原行政主管部门批准；修筑其他工程，需要将草原转为非畜牧业生产用地的，必须依法办理建设用地审批手续。
前款所称直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施是指：（一）生产、贮存草种和饲草饲料的设施；（二）牲畜圈舍、配种点、剪毛点、药浴池、人畜饮水设施；（三）科研、试验、示范基地；（四）草原防火和灌溉设施。
《中华人民共和国草原法》（2021-04-29 第三次修正）第三十八条、第四十条、第四十一条 · 现行有效 · 逐字核验《草原法》第四十一条第二款本身就给出了「直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施」的四项法定定义。四类里没有任何一类能容纳旅游设施——游步道、观景台、旅游厕所、标识系统一律不落入。因此：草原上的旅游设施不能借道第四十一条前段免办建设用地审批，只能走后段——「修筑其他工程，需要将草原转为非畜牧业生产用地的，必须依法办理建设用地审批手续」。
还有一层常被忽略：即便真属于第四十一条第一款的四类设施，免的也只是建设用地审批手续，仍须经县级以上人民政府草原行政主管部门批准。「属于直服设施」不等于「不用批」。
与收费办法的关系：藏财税〔2024〕15号第六条第二款作出了内容基本一致的界定，可作免缴草原植被恢复费的独立依据。但两者规范目的不同——收费办法的免缴范围还包括「农牧民按规定标准建设住宅使用草原」，这一项在《草原法》第四十一条中并无对应。「免缴费用」与「免办审批」是两个不同的集合，不能互推。
5.2 两条决定性禁令
第三十七条 除抢险救灾和农牧民搬迁的机动车辆外，禁止其他机动车辆在草原上离开固定的公路线行驶；因地质勘探、科学考察、工程测绘等活动确需离开固定公路线在草原上行驶的，应当事先向所在地县级人民政府草原行政主管部门报告行驶区域和行驶路线，并按照报告的行驶区域和行驶路线在草原上行驶。
《西藏自治区实施〈中华人民共和国草原法〉办法》第三十七条 · 现行版 · 逐字核验禁止的是行为本身，不论是否破坏植被。例外只有两类主体（抢险救灾、农牧民搬迁）和列举的三类活动（地质勘探、科学考察、工程测绘等），旅游不在其中，且没有「经批准可以」的通道——列举的例外活动也只是「事先报告并按报告路线行驶」的强制性程序义务，不是许可，而旅游连报告的资格都没有。
直接后果：草原越野、草原自驾穿越、房车／旅居车在草原上离开公路的营地接驳、以「草原深度体验」为卖点的车辆进入类产品，在西藏没有合法空间。第三章业态分档表里的「房车营地／露营基地」，若其可达性依赖车辆离开固定公路线，则土地侧即使走通了「按原地类管理」，草原侧仍然违法。
罚则（第五十三条）：由县级以上草原行政主管部门责令停止违法行为、限期恢复植被，可以并处草原被破坏前三年平均产值三倍以上九倍以下的罚款；造成损失的依法赔偿。
第三十六条 在草原上开展经营性旅游活动，应当符合有关草原保护、建设、利用规划，并不得侵犯草原所有者、使用者和承包经营者的合法权益，不得破坏草原植被。
第三十二条 禁止在草原上挖取草皮和开垦草原。
禁止在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、水土流失的草原以及生态脆弱区的草原上采挖植物或从事破坏草原的其他活动。
该办法 2006 年文本的对应条款载有「经县级以上人民政府农牧行政主管部门同意，并接受草原监督管理机构的监督检查」。现行版本已删去这一程序要件，只保留三项实体要求（符合规划、不侵犯权益、不破坏植被），与国家《草原法》同构。
但这绝不等于「草原旅游不需要审批」。删去的仅仅是「开展经营性旅游活动」这一行为本身的单独事前同意要件。凡涉及占用草原的，审批一项都不能少：临时占用适用第四十条（县级以上审核同意、不超过二年、不得建永久建筑）；征收、征用或使用适用第三十八条（省级以上审核）；修建设施适用第四十一条。藏财税〔2024〕15号把旅游列为需缴纳草原植被恢复费的临时占用情形之一，本身就证明存在核定与缴费流程。按「不用批」理解并照此办理，就是无手续占用草原。
实体要求仍是硬的，且有罚则。第五十二条：违反第三十六条规定，在草原上开展经营性旅游活动破坏草原植被的，责令停止违法行为、限期恢复植被、没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上二倍以下罚款；没有违法所得的，可以并处草原被破坏前三年平均产值六倍以上十二倍以下罚款。
另注意主管部门表述：该办法现行版已将「农牧行政主管部门」统一改为「草原行政主管部门」。机构改革后，西藏草原管理职责由林业和草原局承担。
5.3 审批权限、程序与材料
| 类别 | 面积 | 审批机关（藏林发〔2023〕2号） | 当前状态 |
|---|---|---|---|
| 征收、征用 或者使用 第六条 | ＞70 公顷 | 国家林业和草原局审核。据国家林草局 2023 年第 2 号公告委托省级林草部门审核 | 委托期已届满 |
| ≤70 公顷 | 自治区林草局审核。据自治区委托通告，自 2023-01-01 至 2024-12-31 委托地（市）林草局审核 | 委托期已届满 | |
| 临时占用 第七条 | ≤40 公顷 | 县级林草主管部门审批 | 县级权限 |
| 40–70 公顷 | 地（市）林草局审批 | 有效 | |
| ＞70 公顷 | 自治区林草局审批，同上通告委托期至 2024-12-31 | 委托期已届满 | |
| 保护或 畜牧工程设施 第八条 | ≤40 公顷 | 县级林草主管部门审批 | 县级权限 |
| 40–70 公顷 | 地（市）林草局审批 | 有效 | |
| ＞70 公顷 | 自治区林草局审批，同上通告委托期至 2024-12-31 | 委托期已届满 |
← 表格可左右滑动 →
藏林发〔2023〕2号本身现行有效（自 2023-02-15 起施行），但它援引的两份委托文件均已到期：自治区委托通告委托期 2023-01-01 至 2024-12-31；国家林草局 2023 年第 2 号公告（70 公顷以上草原征占用审核委托省级）委托期 2023-02-01 至 2026-01-31。
核实情况如实说明：两次独立检索（含比对国家林草局公告目录）均未发现续发的草原委托公告；同期该目录中可见 2026 年第 5 号（自然保护区修筑设施委托）已正常续发。但受限于官方公告目录页未能逐条完整浏览，这是「未检索到」，不等于「确认不存在」。
结论：涉及 70 公顷以上草原征占用的项目，审批权限可能已回收至国家林草局；70 公顷以下的，可能已回收至自治区林草局。在向建设单位、上级或社会公开表述草原审批权限之前，必须先向自治区林草局书面确认委托是否续期。这是本读本全部内容中时效风险最高的一处。
基本草原与生态红线：对经营性旅游基本关闭
第五条 矿藏开采、工程建设和修建工程设施应当不占或者少占草原。严格执行生态保护红线管理有关规定，原则上不得占用生态保护红线内的草原。
除国务院批准同意的建设项目，国务院有关部门、自治区人民政府及其有关部门批准同意的基础设施、公共事业、民生建设项目和国防、外交建设项目外，不得占用基本草原。
《西藏自治区草原征占用审核审批管理规范（暂行）》（藏林发〔2023〕2号）第五条 · 现行有效 · 逐字核验经营性乡村旅游项目不在这份准入清单里。选址阶段第一件要做的事，就是把拟选址点位与基本草原划定图层、生态保护红线图层做叠加——先做减法，再谈规划。
程序、时限与材料
- 自受理申请之日起 20 个工作日内完成审核或审批；不能完成的经本部门负责人批准可延长 10 个工作日，并告知理由（第十三条）
- 现场查验人员不少于 3 人，其中应包括 2 名以上从事草原管理相关工作或具有中级以上职称的专业技术人员（第十七条）
- 查验内容含座谈会、实地调查、影像拍摄、档案查阅、补偿事宜核查（第十五条）
- 一次申请，严禁化整为零（第十八条）
- 《草原征占用申请表》——须勾选三类别之一，时限栏：征收征用或使用填「永久」，临时占用按实际年限，保护或畜牧工程设施填「长期」
- 征占用草原区域范围矢量数据坐标图（含电子版）
- 权属状况（国有／集体、是否已承包到户）、天然牧草地与人工草地分列、其中基本草原面积
- 补偿安置协议、草地补偿费、安置补助费、草原植被恢复费
- 是否涉及生态保护红线、是否涉及各类自然保护地及其面积
- 临时占用的，另须提供草原植被恢复方案（第十一条第二款）
县级办事指南通常会把上述要求进一步具体化，常见做法包括：
- 草原权属证明材料需经县（区）人民政府、乡（镇）人民政府、县（区）自然资源局、村民委员会四方确认签字盖章；
- 村（居）委会须召集草原所有权者、使用权者或承包经营者开会，形成同意使用草原的会议纪要，与会人员签字盖章；
- 补偿协议按权属分两种结构：国有草原而使用权在村集体的，甲方为县（区）林草局、乙方为项目建设单位、丙方为村委会，草原补偿费全额交林草局并转交国库、安置补助费全额兑现村集体；集体所有的，甲方为村委会、乙方为项目单位，两费全额兑现村集体；
- 补偿标准应当符合自治区、地（市）、县（区）征地区片综合地价有关规定；
- 须提交两张纸质现状图：国土变更调查数据库图与林草融合数据库图（均须相应部门公章＋制图单位公章）；
- 临时占用草原必须提供有经营范围的设计单位作出的草原植被恢复方案。
5.4 草原植被恢复费：逐类费率与两条退费通道
第三条 凡在我区境内进行矿藏勘查开采和工程建设征收、征用或使用草原的单位和个人，应当依据县级草原行政主管部门或其委托的草原监督管理机构核定的费额……向项目所在地县级税务部门申报和缴纳草原植被恢复费。
因工程建设、勘查、旅游等活动需要临时占用草原的单位和个人，应当依据……核定的费额……向项目所在地县级税务部门申报和缴纳草原植被恢复费。
《西藏自治区草原植被恢复费征收管理办法》（藏财税〔2024〕15号）第三条 · 逐字核验| 草原类型 | 标准（元／亩） | 草原类型 | 标准（元／亩） |
|---|---|---|---|
| 高寒草甸类 | 3100 | 温性草甸草原类 | 3450 |
| 高寒草原类 | 3100 | 暖性灌草丛类 | 2950 |
| 山地草甸类 | 3500 | 温性荒漠草原类 | 3750 |
| 高寒草甸草原类 | 3050 | 低地草甸类 | 3250 |
| 高寒荒漠草原类 | 3850 | 热性草丛类 | 3200 |
| 温性草原类 | 3500 | 热性灌草丛类 | 3100 |
| 高寒荒漠类 | 3750 | 温性草原化荒漠类 | 3500 |
| 暖性草丛类 | 2800 | 沼泽类 | 3100 |
| 温性荒漠类 | 3650 | 人工草地 | 3250 |
藏财税〔2024〕15号第四条全部 18 类，逐字核验。西藏分布最广的高寒草甸类与高寒草原类均为 3100 元／亩，最高为高寒荒漠草原类 3850 元／亩，最低为暖性草丛类 2800 元／亩。注意「暖性草丛类」（2800）与「暖性灌草丛类」（2950）仅一字之差，极易串行。具体项目适用哪一类，以林草部门核定为准。另第五条规定冬虫夏草采集植被恢复费：本乡本村 200 元／年·证，本乡跨村 500 元，本县跨乡 1000 元，经协商跨县 1500 元——是按年按证计收，不是一次性费用。
该办法第十五条载明「本办法自印发之日起执行，有效期五年」，但可获得的文本未见印发日落款，五年期的起算日因此无法确定。费率数字用于对外宣讲或投资估算前，宜向自治区财政厅核实印发日期与现行有效状态。起算日待核
在草原上修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施，以及农牧民按规定标准建设住宅使用草原的，不缴纳草原植被恢复费。
反向明确：农村集体经济组织、企业、个体等营利机构建设规模化养殖场应办理草原征占用手续，需缴纳草原植被恢复费。经营性旅游设施不在免缴之列。
其一：征用或使用草原未获得建设用地批准的，需将已收取的费用退还——由缴费人向县级草原行政主管部门申请，经审核并商财政、税务部门复核同意后办理退库。
其二（对旅游项目很有价值）：临时征占用草原的单位和个人，在活动结束后已依法履行恢复草原植被义务、经县级以上草原行政主管部门组织验收合格的，应协商财政、税务部门将已收取的草原植被恢复费退还。
这意味着临时占用草原的植被恢复费本质上是一笔可回收的履约保证——恢复做到位就能退。
缴纳时点：征占用草原的单位和个人，经县级以上草原行政主管部门或其委托的草原监督管理机构现场勘验后 10 个工作日内，依据核定费额和缴款通知书向项目所在地县级税务部门申报缴纳（第八条）。
5.5 与用地手续的衔接：先草后地
申请人在获得准予行政许可决定书后，依法向自然资源主管部门申请办理建设用地审批手续。征用或使用草原未获得建设用地批准的，林业和草原主管部门应退还申请人缴纳的草原植被恢复费。
藏林发〔2023〕2号第二十七条 · 现行有效 · 逐字核验该条与《草原法》第三十八条、西藏实施草原法办法第三十一条第二款以及《森林法实施条例》构成一致的制度逻辑：林草许可在前，用地审批在后。但这不意味着串行等待——见第一章的联合会审与联合踏勘机制。
要。草原属于《土地管理法》第四条的农用地。《草原法》第四十一条后段说得很直接：「修筑其他工程，需要将草原转为非畜牧业生产用地的，必须依法办理建设用地审批手续。」因此永久性旅游设施占草原，是「草原征占用审核 ＋ 农用地转用（及征收）」两套手续，不是二选一。只有第四十一条第一款的四类工程设施才免建设用地审批——而那四类里没有旅游设施。
第六章生态刚性约束：西藏比内地多出来的那几道
- 《青藏高原生态保护法》第十三条要求生态空间用途转换「有利于增强」生态功能——这是举证方向的倒置，不是「影响可控」。
- 《生态环境法典》2026-08-15 已生效，术语与依据整体换轨，无过渡期。
- 规划环评的法定主体是设区的市级以上；县级编的旅游专项规划不当然落入该条。
- 生态保护红线的认定主体和程序未变，失效的是判断标准的细则。
6.1 青藏高原生态保护法：「适度」是法律用语，不是修辞
第十三条 青藏高原生态空间内的用途转换，应当有利于增强森林、草原、河流、湖泊、湿地、冰川、荒漠等生态系统的生态功能。
第十七条 ……适度发展生态旅游、特色文化、特色农牧业、民族特色手工业等区域特色生态产业。新建、扩建产业项目应当符合区域主体功能定位。
第四十六条 在青藏高原发展生态旅游应当符合资源和生态保护要求，尊重和维护当地传统文化和习俗……科学开发青藏高原生态旅游产品、设计旅游路线，合理控制游客数量和相关基础设施建设规模。
《中华人民共和国青藏高原生态保护法》（2023-09-01 施行）· 现行有效 · 逐字核验「应当有利于增强生态功能」——不是「不得破坏」，也不是「影响可控」。这意味着旅游项目做生态空间用途转换时，论证方向必须是正向的：证明转换后生态功能更强，而不是证明影响不大。这一条应当在可研阶段就写进论证。同理，第四十六条的「合理控制游客数量和相关基础设施建设规模」在自治区一级审查中是实质性的规模控制依据，不是宣示条款。
第四十六条另有两款是直接面向游客的行为规范，宣传价值高于前两款：禁止破坏自然景观和草原植被；进入青藏高原的旅游者应当自行带走产生的垃圾等。景区解说系统、游客须知、导游词的编写应当把这两款直接落进去。
| 维度 | 条款 | 西藏实施办法的加严内容 |
|---|---|---|
| 分区管控下沉 | 第十一条 | 国家法只要求省级制定生态环境分区管控方案与准入清单；西藏要求设区的市（地区）也须「从严制定」本行政区域方案并报自治区备案。县域项目要过两级准入清单。 |
| 雪山冰川 | 第十七条 | 国家法只对「重要雪山冰川」封禁；西藏增加对一般雪山冰川采取相应保护措施，并具名羌塘、喜马拉雅、冈底斯、念青唐古拉、唐古拉、伯舒拉岭 |
| 地热水（温泉） | 第二十二条 | 国家法无对应条款。西藏要求「科学划定地热水资源保护范围，报同级人民政府批准后实施」，开发须严格控制开采量、保持采补平衡 |
| 水土保持 | 第三十条 | 禁止在水土流失严重、生态脆弱区域开展可能造成水土流失的生产建设活动；确需建设的「依法办理水土保持方案审批等手续」 |
《西藏自治区实施〈中华人民共和国青藏高原生态保护法〉办法》（人大常委会公告〔2025〕7号，2025-08-01 施行）。该办法未设置与国家法第四十六条对应的生态旅游专条，故第四十六条在西藏直接适用、无地方细化。
6.2 生态环境法典：2026-08-15 已生效，无过渡期
第一千二百四十二条 本法自 2026 年 8 月 15 日起施行。《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国噪声污染防治法》《中华人民共和国放射性污染防治法》《中华人民共和国清洁生产促进法》同时废止。
《中华人民共和国生态环境法典》（主席令第七十号，2026-03-12 十四届全国人大四次会议通过）第一千二百四十二条 · 逐字核验，废止十部法律| 条款 | 对旅游项目的直接影响 |
|---|---|
| 全篇术语 | 「环境影响评价」→「生态环境影响评价」。报批文本、审批文书用语须同步更换，沿用旧术语并援引环评法条款的在编文本，属依据已废止 |
| 第八十七条 | 明确列举「旅游」专项规划应组织生态环境影响评价并提出报告书。但该条的义务主体是「国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门」——县级人民政府编制的规划不在本条范围内；依第八十八条第二款，需由省级人民政府根据本地实际情况，要求对本辖区县级人民政府编制的规划进行生态环境影响评价。这一层级限定必须讲清，否则口径会错 |
| 第九十五条 | 分类管理保留三档（重大→报告书，轻度→报告表，很小→登记表），分类管理名录由国务院生态环境主管部门制定公布 新名录须查证 |
| 第一百零四条 | 国务院生态环境主管部门审批四类；其余由省、自治区、直辖市人民政府规定并报备。县域项目环评审批层级取决于西藏自治区人民政府的分级规定 该规定未收录，须查证 |
| 第一百零六条 第一百零七条 | 批准之日起超过五年该项目方开工建设的，应当报原审批部门重新审核，原审批部门自收到之日起十日内书面通知；未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，不得开工建设 |
| 第七百六十八条 | 确需占用的，应当依照《土地管理法》《森林法》《草原法》等的规定办理相关手续——法典与森林法、草原法是并行关系，不是替代（法典废止的十部法律中不含森林法、草原法、土地管理法） |
| 第八百六十四条 第三款 | 自然保护地区域内不得开设与保护目标不一致的参观、旅游等项目。与《自然保护区条例》第三十四条第三款并存，用语分别为「自然保护地」与「自然保护区」 |
| 第八百八十三条 | 国务院有关部门和青藏高原县级以上地方人民政府及其有关部门应当加强对青藏高原建设、文化旅游、山地户外运动等活动的监督管理 |
一个可作时效自检的信号：2026-09-01 施行的《西藏自治区实施〈森林法〉办法》第一条，已把《中华人民共和国生态环境法典》与森林法、青藏高原生态保护法、森林法实施条例并列为立法依据。在编文本若仍以《环境保护法》《环境影响评价法》为依据，即属滞后。
未检索到关于旧环评文书效力衔接的过渡性规定。法典施行前已批复的环评文件是否继续有效、旧格式文书如何衔接，宜向自治区生态环境厅书面确认。
6.3 生态保护红线：地方细则届满后的真空
藏自然资〔2023〕126号已于 2025-12-31 届满失效，且未发现替代文件。失效的不只是一份文件，而是三样东西：
- 红线内旅游配套设施的具体设施清单（原附件曾细化为游客服务中心、生态停车场、索道、缆车、观景台、休憩休息设施、科普宣传、文化宣教、安全防护、应急避难、医疗救护、电子监控等）；
- 「原住居民在不扩大现有建设用地范围和规模前提下修筑生产生活设施的，可免于审查」——这条对村民自建民宿最友好的免审规则；
- 「无新增用地但有具体建设活动，由县级人民政府组织三部门审查形成认定意见」的程序。
国家 自然资发〔2022〕142号第 5 项只有一句「配套性服务设施」，颗粒度远不够支撑县级审查。在自治区出台新文之前，不宜自行套用已失效的 126 号清单作认定依据，应逐案向自治区自然资源厅书面请示。
可确认仍在运行的是程序骨架：藏自然资发〔2026〕33号四（三）8 仍要求「涉及生态保护红线，属于对生态功能不造成破坏的有限人为活动或国家重大项目的，取得自治区级人民政府出具的认定意见」，与国家 142 号文的省级认定机制一致。即：认定主体和程序未变，失效的是判断标准的细则。
6.4 其他并联前置事项
| 事项 | 要求 | 依据 |
|---|---|---|
| 地灾评估 | 在地质灾害易发区内进行工程建设应当在可行性研究阶段进行评估；用地审批时必须提供有效期内的评估报告（含编制单位盖章、图件、评审意见），不得以承诺书替代 | 藏自然资发〔2024〕4号 青藏高原法第三十六条 |
| 压覆矿产 | 选址选线时应在省级自然资源主管部门网站主动查询，5 个工作日内反馈；用地报批时不再审查压覆矿产——漏查即埋后期改址风险 | 自然资规〔2026〕2号 |
| 涉河建设 | 应在开工前申请，未经水行政主管部门审批同意不得开工；初审 5 个工作日、许可 14 个工作日（可延 7 个工作日）；许可有效期 3 年；竣工验收后 30 日内报送鉴定书 | 藏水河〔2023〕12号 |
| 宗教活动场所 | 改建新建须符合国土空间规划、生态环境、自然保护区、消防、文物等规定，且须在原址或宗教活动场所土地确权范围内进行；征收其合法使用土地应当事先征求意见 | 西藏实施宗教事务条例办法 （政府令第166号） |
| 文物 | 选址征求意见阶段须取得自治区、地（市）、县三级文物主管部门的正式书面明确同意意见 | 藏自然资发〔2024〕63号附件 |
第七章第三条路径：把项目设计成几乎不需要新增建设用地
前六章的通道设计默认一个前提：要盖房子，问题只是「怎么合法地盖」。本章提出一种并列的可能——不去争取新增建设用地，而是把旅游产品的形态设计到根本不触发建设用地审批。在西藏的约束结构下，它往往是最快、最省、也最稳的一条路。
- 新增建设用地这条主路上，四道天花板同时压着：征收通道关闭、规模帽子、林地定额、草原三重门。
- 六个可组合的「零件」都指向同一件事：不改变地类、不办转用。
- 核心动作是把「必须有屋顶的功能」全部塞进存量建筑。
- 这条路有明确代价：上限低、条件苛刻、有一个关键节点不在县里手上、且不豁免林草手续。
7.1 为什么值得认真考虑这条路
把前六章的硬约束叠起来看，「新增建设用地」这条主路上有四道天花板同时压着：
| 约束 | 后果 | 出处 |
|---|---|---|
| 征收通道关闭 | 成片开发限于城镇建设用地范围内，土地管理法第四十五条无「乡村旅游」——边界外经营性项目拿不到征收来的国有地 | 导读 01 |
| 规模帽子 | 路径 A 单宗≤2 公顷／论证后≤5 公顷；路径 B 单宗≤10 亩／论证后≤30 亩，且受总量比例约束 | §2.2 |
| 林地定额 | 旅游属经营性项目，既不占国家单列定额也难进省级重大项目清单，只能挤一般年度定额 | §4.3 |
| 草原三重门 | 基本草原对经营性旅游关闭；红线内草原原则上不得占；委托权限当前不明确 | §5.2 §5.3 |
四道叠加之后，「多点位、小体量、分散布局」的乡村旅游项目走主路的实际成本很高——而这恰恰是它最容易被认定「化整为零」的形态（林、草两侧均有明文禁止）。相反，这种形态天然适配一批「不改变地类、不办转用」的规则。
7.2 六个可组合的零件
《西藏自治区实施〈森林法〉办法》第三十五条：公益林经科学论证可利用林下资源、林间空间、林缘林地，适度开展林下经济、生态旅游、森林康养、自然教育；商品林可发展生态旅游、森林康养等产业。
地方性法规层级、不设有效期。这三个词描述的正是不改变林地用途的利用方式——森林康养、自然教育、林下体验都可在此展开。
48号《指南》第十一条＋自然资发〔2024〕273号：矿山修复后的观光台栈道、未利用地上的旅居车营地特定功能区、文旅项目中的自然景观与种养用地、边界外经营性露营营地（六个「不」）、季节性乡村旅游停车设施、旧厂房仓库转旅游休闲（过渡期 5 年为限）。
共同特征：不固化地面、不建固定设施、不改变用途。条件苛刻，但一旦满足即不办转用。
自然资发〔2025〕224号第一部分（六）：不硬化地面的观光台、栈道、登山道、房车营地、露营基地，占用未利用地或园地的，可由地方制定相关规则，不再办理转用手续。
前提：须有自治区层面制定的「相关规则」。这是本章唯一一个县里可以主动去推动的政策节点——请示自治区是否已制定、或建议制定。
盘活闲置宅基地和闲置住宅（西藏实施土地管理法办法第四十六条、中农发〔2019〕11号，租期≤20 年）；自然资发〔2024〕273号：利用旧厂房、仓库提供旅游休闲服务，按原用途和权利类型使用土地（过渡期 5 年）；批而未供、闲置地块优先盘活。
接待、餐饮、住宿这些必须有屋顶的功能，全部塞进存量建筑。
藏财税〔2024〕15号第十一条：临时征占用草原，活动结束后已依法履行恢复义务、经验收合格的，退还已缴草原植被恢复费。
这把季节性、可拆卸的草原体验设施的成本结构改变了——植被恢复费成为可回收的履约保证金而非沉没成本。配合临时用地生态修复费用三方共管专户，形成「押金—履约—退还」闭环。
自然资发〔2026〕38号第十三条末段：发展森林草原游憩、露营体验、科普教育等需配套设置的小型零星便民设施，可与直接为林业、草原生产经营服务的工程设施统筹建设。
这是把必要的厕所、饮水点、指示系统接入「直接类」通道的部级依据。限定词是「小型零星」与「配套」，不能据此建主体经营设施。
7.3 一个可执行的组合方案
一、上限低。不固化、不建固定设施意味着接待能力、客单价、经营时段都受限，做不成大体量文旅综合体。若目标是招引大投资主体，这条路满足不了。
二、条件苛刻且逐项列明。零件二的六种情形每一种都有 4–8 个前提条件，少做到一项性质当场改变。它降低的是审批难度，不是合规难度——事中事后监管反而更需要盯紧。
三、有一个关键节点不在县里手上。零件三（帮扶通道免转用）取决于自治区是否制定「相关规则」。这是县里唯一可以主动去推动的政策节点，宜以正式请示的方式提出。
四、它不豁免林草手续。「不办农用地转用」不等于「不办使用林地审核」或「不办草原征占用」。零件二、零件三免的都只是土地侧手续，落在林地、草原上的设施仍须走第四、五章。
存量建筑改造、生态修复工程、步道与解说系统、康养与自然教育的运营能力，都是实打实的投入。这条路改变的是投资的去向——从「拿地盖房」转向「内容与运营」，而后者恰恰是乡村旅游真正的竞争力所在，也是不受 2 公顷／10 亩帽子约束的部分。
第八章边境县专章
如果本县属于边境县或含边境管理区，第二、三章的落地路径须整体重新论证。本章列出三条制度性差异。
8.1 三条制度性差异
| 差异 | 规定 | 依据 |
|---|---|---|
| 用地规则 整体另办 | 「边境地区、涉密项目按相关规定另行办理」——即第二章路径 A／B 的正面清单与规模上限，在边境县不当然适用 | 藏自然资发〔2026〕33号 三末段 |
| 林地优惠 优先给三类项目 | 「自治区依法优化边境地区林地定额管理和林地使用审核审批程序，保障边境地区基础设施项目、公共事业和民生项目使用林地需求」——两部地方立法表述一致。注意这是赋能性表述，原文没有「仅」字，未设排他性禁止；但清单中确实没有经营性旅游，边境地区旅游项目能否获得林地定额，应向属地林草部门确认 | 西藏实施森林法办法第二十二条 西藏林地保护管理办法第二十五条 |
| 永久性建筑物 须经批准 | 「任何组织或者个人未经有关主管部门批准不得在陆地国界附近修建永久性建筑物」；在边境地区设立旅游等跨境合作区域或开展跨境合作活动，应当符合边防管控要求，不得危害边防安全 | 陆地国界法第四十条 第二十八条 |
未检索到界定「陆地国界附近」具体空间范围的规范性文件。这直接影响观景平台、栈道、民宿等永久性构筑物的选址判断。边境县在做任何永久性设施选址前，须向边防管理部门与自治区确认该范围。
8.2 边境旅游的相关制度
- 电子边境管理区通行证：自 2026 年 4 月 15 日起启用，同时停止签发纸质证件，已签发的纸质证件在有效期内可继续使用。游客服务流程设计应按电子证件口径。
须留意 国家移民管理局 2026 年第 5 号公告（2026-08-27 发布）：自 2026-08-28 零时起暂停签发前往日喀则市电子边境管理区通行证，恢复时间另行发布。涉及该区域的行程与客源组织须同步调整。 - 《边境旅游管理办法》：注意其调整范围——该办法所称边境旅游，是指符合条件的旅行社组织和接待我国及毗邻国家的公民，采取团队方式从指定的边境口岸出入境，在双方政府商定的边境区域和期限内的旅游活动。这与「边境县境内发展乡村旅游」不是同一件事，不要混用。
- 边境村建设项目占草原：藏林发〔2023〕2号对符合第五条第二款规定的边境地区建设项目，规定适用国家重大项目占用基本草原政策。但该通道以项目属于基础设施、公共事业、民生建设项目为前提，一般商业旅游项目不适用。
第九章全流程时序与文件清单
- 用地预审与选址意见书既不是用地批复，也不是开工依据——拿到就开工是最典型的未批先建。
- 用地预审的判断顺序永远是先看占不占永农和红线，再看立项层级。
- 选址征求意见须取得正式书面明确同意意见，口头、默示、「未反馈视为同意」一律不认。
- 顺序不可倒置：林草许可在前，农转用审批→乡村建设规划许可证→用地审批手续。
9.1 十七步时序表
| 序 | 环节 | 办理机关 | 依据 | 要点与卡点 |
|---|---|---|---|---|
| 0 | 规划前置 | 县政府组织；县级总规报自治区政府批准；村庄规划报上一级政府批准 | 西藏实施土地管理法办法第十、十一条；藏自然资发〔2026〕33号一 | 严禁规划承诺制；材料含规划文本封面、目录、内容、项目清单表（均须加盖自然资源主管部门公章） |
| 1 | 立项 | 县级或以上发展改革部门 | 西藏实施土地管理法办法第二十八条 | 项目名称须与用地报件、规划批准文件关键词一致，否则退件 |
| 2 | 地灾评估 | 评估单位＋专家审查，自治区自然资源厅存档 | 藏自然资发〔2024〕4号 | 与可研同步；承诺书替代或报告过期＝不予受理 |
| 3 | 压覆矿产查询 | 省级自然资源主管部门网站 | 自然资规〔2026〕2号 | 与选址同步；5 个工作日反馈 |
| 4 | 联合选址 并联征求意见 | 建设单位牵头，县级组织 | 藏自然资发〔2024〕63号 附件 | 见 9.2。须取得正式书面明确同意意见——口头、默示、会议纪要一律不认 |
| 5 | 规划选址综合论证 （含节地评价专章） | 建设单位编制 | 藏自然资发〔2026〕33号二（二）3 | 选址、规模、占耕占红线情况变动的，须完整重做 |
| 6 | 用地预审与 选址意见书 | 四档：县级／地（市）／自治区厅／转报自然资源部 | 藏自然资发〔2024〕63号 | 判断顺序永远是先看占不占永农和红线，再看立项层级；不是开工依据 |
| 7 | 生态红线有限 人为活动认定 | 县级初审→逐级→自治区人民政府出具认定意见 | 自然资发〔2022〕142号；藏自然资发〔2026〕33号四（三）8 | 126号失效后认定标准细则缺位，宜逐案请示 |
| 8 | 林地／草地／ 自然保护地许可 | 林草主管部门；地（市）级会同实质性审查；联动审批依藏自然资发〔2025〕34号 | 藏自然资〔2022〕94号；藏林发〔2023〕2号；西藏实施森林法办法；西藏林地保护管理办法 | 可容缺受理（藏自然资〔2023〕105号），但须在用地报件呈报自治区人民政府之前补齐，逾期视为放弃。草原审批权限当前存疑，见 §5.3 |
| 9 | 生态环境影响评价 | 依法典第一百零四条分级；西藏具体分级待核 | 生态环境法典第八十七、九十五、一百零四、一百零七条 | 与用地报批并联；术语须换轨；未批不得开工；批后超 5 年开工须重新审核。规划环评的法定主体是设区的市级以上，县级规划另依第八十八条第二款由自治区确定 |
| 10 | 水土保持方案 | 水行政主管部门 | 西藏实施青藏高原法办法第三十条 | 生态脆弱区禁止性规定优先于程序 |
| 11 | 涉河建设方案许可 | 分级水行政主管部门 | 藏水河〔2023〕12号 | 初审 5＋许可 14（可延 7）个工作日；有效期 3 年，期满未开工失效 |
| 12 | 农用地转用 土地征收报批 | 县组卷→地市实质性审查→自治区厅→自治区政府／国务院 | 西藏实施土地管理法办法第二十七、二十八条 | 永久基本农田转用一律报国务院（西藏不在国发〔2020〕4号委托试点名单内）；矢量数据未入「一张图」将被全区通报 |
| 13 | 供地 | 县级自然资源部门实施；集体经营性建设用地由市／县政府批准 | 西藏实施土地管理法办法第二十九、三十二条 | 旅游属经营性用地，原则上招拍挂 |
| 14 | 规划许可 | 城镇：市／县自然资源主管部门；乡村：城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证 | 城乡规划法第四十一条；藏自然资发〔2026〕33号二（二）5 | 顺序不可倒置：占用农用地的，农转用审批→核发乡村建设规划许可证→办理用地审批手续 |
| 15 | 施工许可 | 县级住建部门／乡镇 | 藏建质安〔2023〕291号第五条 | 投资额≥50 万元或建筑面积≥500 ㎡ 的门槛 |
| 16 | 竣工验收 不动产登记 | 住建／自然资源部门 | 藏建质安〔2023〕291号；藏水河〔2023〕12号 | 不符合要求的不得发放房屋产权证书；涉河项目竣工后 30 日内报送 |
| 17 | 经营许可＋标识 | 市场监管、文旅、消防等 | 藏建质安〔2023〕291号第九条；藏语文规定第十一、十二条 | 无房屋安全鉴定合格证明不得发经营许可；标识须藏文与国家通用文字并用 |
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9.2 选址征求意见清单——最容易漏、最容易退件的一张表
| # | 征求对象 | 适用情形 |
|---|---|---|
| 1 | 地（市）生态环境主管部门 | 一律征求 |
| 2 | 同级水利主管部门 | 按预审与选址审查层级对应 |
| 3 | 县级林草主管部门 | 涉及林地、草地的 |
| 4 | 地（市）林草主管部门 | 涉及自然保护地的；已取得自然保护地内同意修筑设施审批意见的，不再征求 |
| 5 | 国家级自然公园管理单位 | 按《国家级自然公园管理办法（试行）》判断；属国家重大项目的征求自治区以上林草意见；国家级湿地公园规划确定的索道、滑雪场等，征求自治区林草意见 |
| 5′ | 湿地分级 | 自治区级重要湿地→自治区林草；一般湿地→县级以上（含县本级）林草 |
| 6 | 自治区地震主管部门 | 一律征求 |
| 7 | 文物主管部门 | 自治区、地（市）、县三级都要 |
| 8 | 其他相关权利人 | 涉及权利人事宜的 |
| 9 | 征求意见需取得正式书面明确同意意见（口头、默示、「未反馈视为同意」一律不认） | |
| 10 | 35 千伏及以下输变电工程 | 只征求县级人民政府及自然资源、生态环境、水利、林草等部门意见，不再征求自治区、地（市）级 |
来源：藏自然资发〔2024〕63号附件《建设项目用地选址征求意见要求》。第 3、4、5 项即用林用草线与用地线的正式接口——这些意见是预审选址的前置材料，不是事后补的。
第十章县级权限清单与四类高风险
10.1 县级可以自己批的
| 事项 | 权限 | 依据 |
|---|---|---|
| 占用国有未利用地 | 不足两公顷由县（区、市）人民政府批准，报地（市）备案 | 西藏实施土地管理法办法第三十条 |
| 土地开发 | 一次性开发不足三十公顷由县（区、市）人民政府批准 | 同法第二十二条 |
| 临时用地 | 县级以上自然资源主管部门批准；占用耕地或永久基本农田的须地（市）以上 | 同法第三十一条 |
| 集体经营性建设用地入市 | 地（市）或县（区、市）人民政府批准 | 同法第三十二条 |
| 用地预审与选址意见书 | 不涉永农和生态红线、且立项权在县级的项目，县级自然资源部门核发 | 藏自然资发〔2024〕63号 |
| 生态红线有限人为活动初审 | 县级作实质性审查并出具审查意见，不得将事权推诿至上级（认定意见仍由自治区政府出具） | 藏自然资发〔2026〕33号四（二）2 |
| 村庄边界外零星用地增补图则 | 报县级人民政府批准，作为核发乡村建设规划许可依据 | 藏自然资发〔2026〕33号二（二）5 |
| 宅基地农转用（受委托） | 自治区人民政府审批权限内的农村宅基地农用地转用事项委托县级人民政府批准 | 同法第四十三条；藏自然资〔2023〕83号 |
| 临时使用林地 | 其他林地面积 10 公顷以下由县级林草主管部门审批（防护林／特种用途林林地或其他林地 10 公顷以上归地市） | 西藏林地保护管理办法第二十七条 |
| 直接为林业生产经营 服务的工程设施 | 按临时使用林地权限，即 10 公顷以下由县级批准；但用地单位与批准单位相同时提级至地（市） | 西藏实施森林法办法第二十一条 |
| 林木采伐许可证 | 农村居民采伐个人承包集体林地上的林木，由县级林草主管部门或者其委托的乡镇人民政府核发 | 西藏实施森林法办法第三十七条 |
| 临时占用草原 | ≤40 公顷由县级林草主管部门审批——这是县级在草原线上的实质权限 | 藏林发〔2023〕2号第七条 |
| 保护或畜牧工程设施使用草原 | ≤40 公顷由县级林草主管部门审批 | 藏林发〔2023〕2号第八条 |
| 草原采土采砂采石 | 报县级人民政府草原行政主管部门批准，并缴纳草原植被恢复保证金；在他人承包草原上的还须事先征得承包者同意 | 西藏实施草原法办法第三十八条 |
10.2 四类必须盯住的高风险
观景台、停车场、木栈道直接占草地或林地未办许可。后果：《森林法》第七十三条责令限期恢复植被和林业生产条件、可处恢复费用三倍以下罚款；《青藏高原生态保护法》把「破坏自然景观或者草原植被」列为从重处罚情形；红线批准后的违法用地行为从重处罚。草原侧另有西藏实施草原法办法第五十条（挖取草皮）、第五十二条（旅游破坏植被）、第五十三条（机动车离开公路线）三条专门罚则。
拿到用地预审与选址意见书就开工是最典型的一种。该意见书既不是用地批复，也不是开工依据。同类：未批环评不得开工（法典第一百零七条）、未经水利审批不得开工（藏水河〔2023〕12号）。林草侧现场查验专门核实「是否存在未批先占林地行为」。
与村集体签「土地租赁」直接建景区设施，规避农用地转用审批。正确路径只有两条：集体经营性建设用地入市，或依法征收。《土地管理法》第八十二条对擅自将集体土地出租用于非农建设有专门罚则。
以单独选址报批规避批次指标管控，或以村庄批次规避建设用地指标管控——藏自然资发〔2026〕33号二（二）双向明令禁止。化整为零是乡村旅游的天然风险：多点位项目拆分申请，林（西藏林地保护管理办法第十五条）、草（藏林发〔2023〕2号第十八条）两侧均有明文禁止。
规范性文件普遍设有效期、届满自动失效，各类办事指南、审批流程图、告知单中的引用极易滞后。建议做一次系统自查，重点核三类：
- 已届满自动失效的规范性文件——如藏自然资〔2023〕126号、130号（均至 2025-12-31）；
- 已被新文明文废止的——如藏财综字〔2012〕11号（经藏财税〔2024〕15号第十五条废止）；
- 已被部令废止的程序规章——《建设项目用地预审管理办法》《建设用地审查报批管理办法》。
用失效文件作行政依据，在行政复议或诉讼中可能被认定适用依据错误。
速查依据总表与效力状态
效力状态经两轨核查（时效核查＋条款级对照）后标注，检索截止 2026-09-05。本表为学习参考，不构成对文件效力的官方认定；援引前请复核。
A · 法律
| 名称 | 关键日期 | 状态 |
|---|---|---|
| 中华人民共和国土地管理法 | 2019-08-26 第三次修正 | 现行有效 |
| 中华人民共和国城乡规划法 | 2019-04-23 第二次修正 | 现行有效 |
| 中华人民共和国森林法 | 2019-12-28 修订，2020-07-01 施行 | 现行有效 |
| 中华人民共和国草原法 | 2021-04-29 第三次修正 | 现行有效 |
| 中华人民共和国青藏高原生态保护法 | 2023-09-01 施行 | 现行有效 |
| 中华人民共和国生态环境法典（主席令第七十号） | 2026-03-12 通过，2026-08-15 施行 | 新施行 |
| 中华人民共和国国家公园法（主席令第五十三号） | 2025-09-12 通过，2026-01-01 施行，7 章 63 条 | 新施行 |
| 中华人民共和国旅游法 | 2018-10-26 第二次修正 | 现行有效 |
| 中华人民共和国陆地国界法 | 2022-01-01 施行 | 现行有效 |
B · 西藏自治区地方性法规
| 名称 | 关键日期 | 本读本引用的条款 |
|---|---|---|
| 西藏自治区实施《土地管理法》办法 | 2024-04-01 施行 | 第十一条村庄规划｜第二十二条土地开发｜第二十七至三十条农转用与权限｜第三十一条临时用地｜第三十二条集体经营性建设用地｜第四十三条委托｜第四十六条盘活闲置宅基地 |
| 西藏自治区实施《森林法》办法 人大常委会公告〔2026〕5号 | 2026-05-27 修订通过 2026-09-01 施行，7 章 50 条 | 第十一条专项规划｜第十三条生态功能保护区｜第十四条天然林｜第十八条林地总量控制｜第二十条临时使用林地｜第二十一条直服设施权限与回避｜第二十二条边境地区｜第二十三条禁止行为｜第三十五条生态旅游与森林康养｜第三十七条采伐许可 |
| 西藏自治区实施《草原法》办法 | 现行版经 2022-12-09 第四次修正 | 第三十一条工程设施批准｜第三十二条禁止挖取草皮｜第三十六条经营性旅游活动｜第三十七条机动车禁令｜第三十八条采土采砂采石｜第五十条、五十二条、五十三条罚则｜第五十九条草原定义 |
| 西藏自治区实施《青藏高原生态保护法》办法 人大常委会公告〔2025〕7号 | 2025-08-01 施行 | 第十一条分区管控下沉｜第十四条适度发展生态旅游｜第十七条雪山冰川｜第二十二条地热水｜第三十条水土保持 |
| 林芝市民宿发展促进条例 | 2025-11-28 批准 2026-02-01 施行，29 条 | 设区的市层面立法，可资借鉴 条文未取得 |
C · 行政法规与部门规章
| 名称 | 文号 | 状态与要点 |
|---|---|---|
| 土地管理法实施条例 | 国务院令第743号 | 有效 |
| 森林法实施条例 | 国务院令第278号 | 有效 仍为 2018 年第三次修订版 |
| 自然保护区条例 | 国务院令第830号 | 第三次修订 2026-03-15 施行，改两分区 |
| 风景名胜区条例 | 国务院令第474号 | 有效 |
| 建设项目使用林地审核审批管理办法 | 国家林业局令第35号 | 有效 令第42号修改 宜取现行修正文本 |
| 西藏自治区林地保护管理办法 | 政府令第186号 | 有效 2024-03-01 施行 |
| 划拨用地目录 | 自然资源部令第16号修订 | 新版本 2025-09-01 施行 |
| 永久基本农田保护红线管理办法 | 两部令第17号 | 新施行 2025-10-01 施行 |
| 建设项目用地预审管理办法 | — | 已废止 经自然资源部令第21号废止 |
| 建设用地审查报批管理办法 | — | 已废止 经自然资源部令第20号废止 |
D · 国家层面规范性文件
| 名称 | 文号 | 状态与要点 |
|---|---|---|
| 乡村振兴用地政策指南（2023年） | 自然资办发〔2023〕48号 | 现行有效 第十一条五情形、第十四条供地、第十五条集体建设用地、第三十二至三十六条设施农业 |
| 进一步做好自然资源要素保障的通知 | 自然资发〔2026〕38号 | 现行有效 第四条联动审批、第十三条设施农业新口径与「森林草原游憩小型零星便民设施」 |
| 进一步做好自然资源要素保障工作的通知 | 自然资发〔2025〕79号 | 现行有效 第4、5 条是联合会审、联合踏勘的依据 |
| 进一步做好用地用海要素保障的通知 | 自然资发〔2023〕89号 | 继续执行 原有效期届满，经 38 号文明确继续执行 |
| 健全自然资源领域常态化帮扶政策机制的通知 | 自然资发〔2025〕224号 | 未公开刊载 对西藏整体适用；官方渠道未见全文，现有存档为不完整件，引用须注明 |
| 自然资源要素支撑产业高质量发展指导目录（2024年本） | 自然资发〔2024〕273号 | 现行有效 鼓励类（四）过渡期5 年为限；（五）4 季节性停车设施 |
| 改革完善耕地占补平衡管理的通知 | 自然资发〔2024〕204号 | 现行有效 各类占用耕地统一纳入占补平衡管理 |
| 加强生态保护红线管理的通知（试行） | 自然资发〔2022〕142号 | 现行有效 一（一）第 5 项是旅游相关的唯一正面清单条目 |
| 城镇开发边界管理办法（试行） | 自然资规〔2026〕1号 | 现行有效 2026-02-11 印发，有效期 3 年；第九条列入「旅游开发」、第十一条成片开发程序变化 |
| 规范临时用地管理的通知 | 自然资规〔2021〕2号 | 临期 有效期至 2026-11-04，须跟踪继任文件 |
| 设施农业用地管理有关问题的通知 | 自然资规〔2019〕4号 | 届满 · 效力存疑 2024-12-17 有效期届满，未见国家层面承接文件；现行依据见 48 号《指南》第九章 |
| 土地征收成片开发标准 | 自然资规〔2023〕7号 | 现行有效 有效期至 2028-11-04。正文以「一、二、三」编号 |
| 建设项目压覆矿产资源管理 | 自然资规〔2026〕2号 | 现行有效 用地报批时不再审查压覆 |
| 建设项目使用林地审核审批管理规范 | 林资规〔2021〕5号 | 现行有效 生态旅游项目定义出处 |
| 草原征占用审核审批管理规范 | 林草规〔2020〕2号 | 现行有效 |
| 国家级公益林管理办法 | 林资发〔2017〕34号 | 有效期届满 至 2025-12-31。森林游憩出路已改由西藏实施森林法办法第三十五条支撑 |
| 国家林草局公告（林地委托） | 2022年第17号 | 持续有效 委托期限系于《森林法实施条例》修订后施行之日；该条例仍为 2018 年版，故委托持续有效 |
| 国家林草局公告（草原委托） | 2023年第2号 | 已届满 委托期 2023-02-01 至 2026-01-31；两次独立检索未见续发，但不等于确认不存在 |
| 国家林草局公告（保护区修筑设施委托） | 2026年第5号 | 现行有效 2026-04-24 公布；委托期 2026-04-24 至 2029-04-23；范围已扩展至全部国家级自然保护区 |
| 国务院关于授权和委托用地审批权的决定 | 国发〔2020〕4号 | 现行有效 委托试点省份不含西藏 |
| 森林／草原植被恢复费征收机关划转 | 财税〔2022〕50号 | 现行有效 自 2023-01-01 起划转税务部门征收 |
| 森林植被恢复费征收标准 | 财税〔2015〕122号 | 现行有效 规定的是「不低于」的下限；西藏实际标准由自治区制定 |
| 耕地「非农化」 | 国办发明电〔2020〕24号 | 现行有效 注意与「非粮化」文号区分 |
| 耕地「非粮化」 | 国办发〔2020〕44号 | 现行有效 |
| 农村乱占耕地建房「八不准」 | 自然资发〔2020〕127号 | 现行有效 经自然资发〔2025〕10号强化重申 |
| 进一步加强农村宅基地管理 | 中农发〔2019〕11号 | 现行有效 租期不超过二十年 |
| 临时用地监管／基础设施临时用地 | 自然资办函〔2023〕1280号 自然资办函〔2024〕2159号 | 现行有效 2159号的「总期限四年」仅限能源交通水利，旅游不适用 |
| 司局函件不得作行政依据 | 自然资发〔2026〕2号 | 现行有效 内设机构名义文件不得作为行政管理依据 |
E · 西藏自治区规范性文件
| 名称 | 文号 | 状态与要点 |
|---|---|---|
| 加强国土空间规划合规性审查优化用地要素保障的指导意见（试行） | 藏自然资发〔2026〕33号 | 现行有效 2026-06-25 印发；用地侧最核心的现行操作依据 |
| 关于全面推行用地用林用草联动审批的通知 | 藏自然资发〔2025〕34号 | 存在确证 · 全文未取得 由自治区自然资源厅发布文件两处援引证实，应优先索取 |
| 西藏自治区临时用地生态修复方案编制指南（试行） | 自然资源厅＋林草局 | 现行有效 2026 年 3 月印发；生态修复费用三方共管专户预存制度的属地依据 |
| 建设项目用地预审与选址意见书办理有关事宜 | 藏自然资发〔2024〕63号 | 现行有效 四档审批分级＋附件选址征求意见清单 |
| 加强建设用地实质性审查的通知 | 藏自然资〔2022〕94号 | 待核 林草、社保实质性审查下沉地（市）级会同完成 |
| 明确有关政策要求的通知 | 藏自然资〔2023〕105号 | 部分有效 容缺受理仍可用 |
| 进一步规范设施农业用地管理 | 藏自然资〔2020〕140号 | 上位空档 本文未废止，但其国家层面依据已届满 |
| 改革完善耕地占补平衡管理（试行） | 藏自然资发〔2025〕46号 | 试行中 2026-01-01 起试行 |
| 委托县级审批农村村民住宅用地农转用 | 藏自然资〔2023〕83号 | 现行有效 属持续性委托 |
| 建设项目地质灾害危险性评估管理 | 藏自然资发〔2024〕4号 | 待核 可研阶段评估，不得以承诺书替代 |
| 西藏自治区草原征占用审核审批管理规范（暂行） | 藏林发〔2023〕2号 | 现行有效 2023-02-15 施行；但其援引的委托通告委托期已于 2024-12-31 届满 |
| 西藏自治区草原植被恢复费征收管理办法 | 藏财税〔2024〕15号 | 现行有效 18 类费率、免缴情形、两条退费通道；第十五条废止藏财综字〔2012〕11号。正文载「有效期五年」但未见印发日落款，起算日待核 |
| 森林／草原植被恢复费划转税务征收 | 藏财税〔2023〕3号 | 现行有效 自 2023-01-01 起 |
| 河道管理范围内建设项目管理暂行办法 | 藏水河〔2023〕12号 | 待核 许可有效期 3 年 |
| 经营性自建房安全管理办法 | 藏建质安〔2023〕291号 | 现行有效 2024-02-01 施行；50 万元／500 ㎡ 门槛；房屋安全鉴定合格证明 |
| 西藏自治区学习、使用和发展藏语文的规定 | — | 现行有效 招牌广告、服务行业标价票据须藏文与国家通用文字并用 |
| 多措并举推进土地要素保障的若干意见（试行） | 藏自然资〔2023〕130号 | 已届满失效 有效期至 2025-12-31；办理时限承诺随文失效 |
| 加强自治区生态保护红线管理的通知（试行） | 藏自然资〔2023〕126号 | 已届满失效 有效期至 2025-12-31；红线内设施清单与免审规则随文失效 |
| 同意收取草原植被恢复费及有关问题的通知 | 藏财综字〔2012〕11号 | 已废止 经藏财税〔2024〕15号第十五条明文废止 |
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使用声明本读本的边界
- 性质。本读本是政策学习参考材料，不是官方文件，不构成对任何具体行政行为效力的认定。具体项目的批与不批、已批文件的效力，以主管部门正式答复或法律职业人士意见为准。
- 时点。依据检索截止 2026 年 9 月 5 日。规范性文件普遍设有效期且届满自动失效，使用前须重新核验时效。本读本中标注为「待核」「未取得原文」「效力存疑」的内容，不得写入正式审批意见、批复文书或对外承诺。
- 地域。全部结论按西藏自治区县级口径给出，不存在跨域套用。边境县适用另一套规则，见第八章。
- 层级。本读本未收录县级实施细则。本县及所在地（市）如有本地文件，应当优先适用并据以复核本读本内容。
- 引用规范。凡以引证块形式呈现的条文，均比对原文逐字核验，可直接引用；凡正文转述的，引用前宜回到原文比对。凡本读本明确标注为分析判断的，正式行文援引时应同时说明其性质。
- 草原征占用委托审批权限是否续期——自治区通告（至 2024-12-31）与国家林草局 2023 年第 2 号公告（至 2026-01-31）均已届满，未检索到续发。本项不明，草原审批权限即无法对外表述。
- 《自然资源部 国家林业和草原局关于健全自然资源领域常态化帮扶政策机制促进乡村全面振兴的通知》（自然资发〔2025〕224号）的正式文本——该文未在官方渠道公开刊载，现有存档为不完整件；且其第一部分（六）所称「可由地方制定相关规则」，西藏自治区是否已制定该规则，须一并明确。
- 森林植被恢复费的西藏现行执行标准——国家标准是「不低于」的下限，西藏具体标准由自治区财政部门会同林草主管部门制定，投资估算前须取得现行标准文件。
核验说明。本读本经时效核查与条款级对照两轨独立校验：前者覆盖 57 项依据的效力状态，后者逐条比对法条原文，核验条款号、引文文字与数字。凡未能取得原文的，一律未给条款号、未给数字，并显式标注。本读本不含未经核实的法条、文号或费率数据。
已知不确定性。风险最高的一处是草原审批权限：自治区与国家两级委托均已届满，核对国家林草局公告目录未见续发，但受限于官方目录页未能逐条完整浏览，这是「未检索到」而非「确认不存在」，使用前必须专项确认。其次是 自然资发〔2025〕224号：它是西藏整体适用帮扶政策的依据，也是第七章第三条路径的关键零件之一，但官方渠道未见全文公开——这份文件的完整性直接影响若干结论的可靠性。
政策学习参考材料 · 依据检索截止 2026-09-05 · 适用地域：西藏自治区县级口径 · 本材料不代表任何机关意见