法定依据：三级效力链条
对西藏自治区行政区域内的征地事项而言，稳评的规范依据构成“法律—行政法规—自治区地方性法规”三级链条。三级各自加码，缺一层都读不全。
国家条例作「评估结果是申请征收土地的重要依据」，西藏办法作「评估结果作为申请征收土地的重要依据」。两处规范含义一致，但逐字引用时须各依其文，不可互换。
西藏的加码：把稳评写成具名前置事项
国家条例第三十条采概括表述——“完成本条例规定的征地前期工作后”；西藏办法则以逐项列举方式，把社会稳定风险评估固化为五项具名前置事项之一。这一立法技术差别有实际后果：“缺项即不具备申请资格”在西藏有直接可援引的法条，不留解释空间。
另有一条并行依据
法定位置：做在哪一段
稳评在征地程序中的位置是被夹定的——上不得早于预公告，下不得晚于补偿安置方案公告。这是实务中最高频的出错点，也是本节唯一需要记住的图。
西藏办法第三十三条较国家条例增列“抢种”，“政府门户网站”为法定渠道之一，不可省略。
早于预公告：此时拟征收范围尚未特定化、被征地对象尚未确定，评估对象不成立。
晚于方案公告：补偿安置方案须“依据评估结果”编制，报告晚出即丧失法定输入功能，论证链条断裂。
两者均构成程序违法，可能触发西藏办法第五十条第（三）项“违反法定权限和程序征收土地”的处分责任，并在行政复议、行政诉讼中构成程序违法的抗辩事由。
《自然资源部 国家林业和草原局关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）第六项支持并联开展征地前期工作。并联是时序前移与事项同步，不是环节削减，更不是次序倒置。无论怎样并联，“稳评结果 → 补偿安置方案”这一输入输出关系不得颠倒。
谁来做：三个角色不能错位
| 角色 | 法定地位 | 不能做什么 |
|---|---|---|
| 县级以上地方人民政府 西藏表述为“实施征收的人民政府” |
唯一的组织责任主体与结果责任主体。可以组织职能部门承办，也可以委托第三方提供技术服务 | 不得以委托第三方为由转移组织责任与结果责任 |
| 建设单位（项目业主） | 单独选址项目的评估费用应在前期工作经费中列支，不得向被征地群众转嫁 | 不得充当评估主体，不得组织并署名评估报告，不得以“提前补偿”“压缩程序”为由催促违法征收 |
| 第三方技术机构 | 受托提供技术服务。国家层面未设定稳评专项资质 | 不得承诺特定风险等级结论——“包通过”“保证低风险”违背评估独立性 |
责任主体被法律锁定，是这项制度区别于一般技术咨询的根本处。《土地管理法实施条例》第二十六条把义务人写成“县级以上地方人民政府”，西藏办法第三十四条写成“实施征收的人民政府”——两处都指向政府，都不指向项目业主。
评估什么：四项内容，不含风险等级
这是一处极易写错的地方。法定评估内容是四项，《土地管理法实施条例》第二十六条第四款与西藏办法第三十四条第三款条文一致，均不含“风险等级”：
② 确定风险点
③ 提出风险防范措施
④ 提出处置预案
《实施条例》第二十六条第四款
西藏办法第三十四条第三款
合理性
可行性
可控性
中办发〔2012〕2号（四）评估内容
非征地稳评的直接法定要求
自然资办函〔2024〕1009号 附件5
另见中办发〔2012〕2号（六）3
高／中／低三级划分及其定义，出自中办发〔2012〕2号（六）3：大部分群众有意见、反应特别强烈，可能引发大规模群体性事件的为高风险；部分群众有意见、反应强烈，可能引发矛盾冲突的为中风险；多数群众理解支持但少部分人有意见的为低风险。同处并规定“风险等级的具体划分标准由各地区有关部门予以明确”。
此前实务中常将三级制归于发改系统文件，属追溯错位。
该文系党内规范性文件，未公开发布全文。正式行文引述其条款前，须以本单位党委政法委存档件核对。在行政诉讼中，它既不属于《行政诉讼法》第六十三条规定的审判依据，也不属于该条规定的“参照”对象（参照仅指规章），至多作为认定事实与理解政策背景的材料。不得作为程序合法性的论证支点。
技术方法层面，风险矩阵法（发生概率×影响程度）、德尔菲专家打分法、利益相关者分层、问卷频数与交叉分析、初始风险与残余风险的区分，均属行业通行做法，非法定标准。入户覆盖率、问卷有效率、影像与签字凭证留存比例等数值指标同样如此，宜在委托合同与技术方案中自行约定并从严把握。
西藏特别：六个维度
同一制度在西藏承载着不同量级的政治与生态责任。以下六项是内地稳评基本不涉及、而在西藏必须逐项落实的内容。
| 维度 | 西藏特别之处 | 依据与提示 |
|---|---|---|
| 宗教设施 | 征收宗教团体、宗教院校、宗教活动场所合法使用的土地、草场、林地或者场所房屋的，征收部门应当事先征求相关场所及当地宗教事务部门意见，拟定补偿协议和方案；场所之外的佛塔、玛尼拉康、玛尼石堆、经幡、煨桑设施由村（居）民委员会管理。工程线位切断转经道、朝圣线路属高敏感风险点 | 《西藏自治区实施〈宗教事务条例〉办法》（自治区人民政府令第166号，2021年11月1日施行）第五十三条（征收须事先征求意见）、第五十二条（宗教用地、草场、林地须办不动产登记并领证——现状调查的取证依据）、第六十二条第（五）项（场所外设施由村居委会管理）。 涉场所改建、迁建的另见第二十七条第二款：改变现有布局功能的，须由县级宗教事务部门组织自然资源等七部门评估，报自治区宗教事务部门审批——自然资源与宗教两条审批线并行，不可互替。 另两条约束补偿方案措辞：第五十一条第一款——场所宗教活动用房及附属教职人员生活用房不得转让、抵押或者作为实物投资；第三十一条第二款——禁止在寺观教堂外修建大型露天宗教造像。 该办法系政府规章，人民法院对规章为参照适用，未履行构成程序瑕疵事由，不当然导致征收批准被撤销 |
| 语言 | 自治区各级国家机关执行职务时，藏语文与国家通用语言文字具有同等效力；各级国家机关的普发性文件应当同时使用藏文和国家通用文字。公告、问卷、协议仅以汉文发布，形式虽完成而实质未实现“听取意见”的立法目的，并可依第十八条追究责任 | 《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的规定》第三条、第四条第三句、第十一条、第十八条（罚则）。1987-07-09 通过，2002-05-22、2019-07-31 两次修正——已取自治区藏语委办官网全文核定。 ⚠ 第四条前两句对会议、集会允许“或者其中一种”，论证双语只应援引第三句 |
| 牧区测算 | 被征地农牧民养老保险缴费补贴年限按征地占承包面积比例分四档：80%及以上15年、50%及以上10年、20%及以上7年、20%以下5年。线性工程占比低，被占的却常是冬季草场、饮水点、转场通道，生计权重远高于面积比例；虫草、贝母采挖收益既非青苗也非地上附着物，无对应补偿科目 | 藏人社发〔2025〕51号第五部分（二）。最高优先待核 该文未明确草原承包经营权证记载面积是否计入分母，须向自治区人力资源社会保障厅、自然资源厅确认口径 |
| 社保刚性 | 缴费补贴资金须一次性足额预存县（区、市）社会保障财政专户；报批须附对象确认表、到账凭证与人力资源社会保障部门审核意见，“资料不齐全的，不得批准征收土地”；不涉及补贴的项目同样须人社部门审核意见，未出具的不得批准 | 藏人社发〔2025〕51号第三部分（一），2025年9月1日印发、2026年1月1日起执行。 新旧政策分界是“征地预公告发布时间”，不是报告形成时间：预公告在2026年1月1日及以后适用51号及藏人社发〔2025〕71号；之前的存量项目按藏人社发〔2018〕28号办理；原藏人社发〔2017〕104号已废止 |
| 生态与工期 | 基本草原严格保护，确保“面积不减少、质量不下降、用途不改变”；重大工程实行“开工前本底监测—建设中影响监测—运营期跟踪监测”。有效施工期短于内地，抢工压力易传导为“补偿未兑付即进场”“临时用地未签协议先施工” | 《中华人民共和国青藏高原生态保护法》（2023年9月1日施行）第二十三条、第三十八条第一款。 涉草原项目须在土地征收审批之外另行完成草原征占用审核——法定依据是《草原法》第三十八条（确需征收、征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，再依照土地管理法律、行政法规办理建设用地审批手续），自治区程序见藏林发〔2023〕2号。 审核层级待确认 该规范援引的国家林草局委托审批公告（2023年第2号）委托期至 2026-01-31 已届满、未见续期，七十公顷以上草原的审核层级须向自治区林草局确认后再定报批路径 |
| 边境 | 涉边项目的评估目标不止于“不上访”，更在于“不外迁”——人口留存本身即国家安全事项。以货币安置为主客观上可能推动边民向县城和内地迁移，与固边稳边目标相悖 | 宜优先采用就地就近安置、划地安置、住房重建安置。 《中华人民共和国陆地国界法》（2022年1月1日施行）宜作原则性援引，具体要求以属地边防、军事设施保护主管部门书面意见为准 |
三组最常见的混淆
二者在法源位阶、责任主体、评估对象、实施时点、参加要件五个维度上均不同一。
| 维度 | 征地稳评 | 项目稳评 |
|---|---|---|
| 法源位阶 | 法律＋行政法规＋自治区地方性法规 | 部门规范性文件（发改投资〔2012〕2492号）效力待核 |
| 责任主体 | 县级以上地方人民政府，建设单位不得充当 | 项目单位编制风险分析篇章，属地政府或其指定主体组织评估 |
| 评估对象 | “征收土地”本身及征地环节对被征地集体与农牧民的影响 | 项目本身及其全周期对各类利益相关者的影响 |
| 实施时点 | 征收土地预公告后、补偿安置方案公告前 | 项目立项审批、核准、备案前 |
| 参加要件 | 法定强制参加主体，条文用语为“参加” | 可采取公示、问卷、走访、座谈等方式听取意见，无同等强度的法定要求 |
中办发〔2012〕2号（三）评估范围末句：「重大工程项目建设需要进行社会稳定风险评估的，应当把社会稳定风险评估作为工程项目可行性研究的重要内容，不再另行评估。」
这句话是实务中“已做可研稳评就不用做征地稳评”的话术来源。它不能这样用：该文2012年成文，征地稳评是2019年《土地管理法》修法新增的法定程序；法律与行政法规不可能被2012年的党内规范性文件豁免。且可研阶段征地范围尚未勘测定界、被征地对象尚未特定化，客观上无法满足征地稳评的参加主体与评估对象要件。
《实施条例》第二十七条第一款与西藏办法第三十五条第一款均明定，征地补偿安置方案须“依据社会稳定风险评估结果”编制。这意味着稳评结果是补偿安置方案的法定输入，方案内容必须能够逐项回应稳评识别的风险点，二者之间存在可验证的对应关系。
据此，走过场的稳评——风险点笼统、防范措施与补偿安置方案脱节、处置预案与备案文件不一致——不只是形式瑕疵，而是切断了补偿安置方案的法定论证链条，属于足以影响征收行为合法性的实质性程序违法。《实施条例》第三十条第二款要求批准机关审查征收的必要性、合理性、是否符合公共利益情形以及是否符合法定程序，稳评正是这四项审查的核心证据基础。
这两件事的义务人、方向、法律性质完全不同，实务中被广泛混为一谈。
| 事项 | 义务人 | 报给谁 | 依据状况 |
|---|---|---|---|
| 评估报告报送 | 决策机关（政府） | 同级维稳部门 | 中办发〔2012〕2号（六）4、（七）：评估报告由评估主体主要负责人签字后报送决策机关，需要多级党政机关决策的逐级上报，并抄送政法、综治、维稳、法制、信访等有关部门；作出决策后，决策机关要将评估报告送同级维稳部门 |
| 技术单位备案 | 技术单位 | 党委政法委 | 西藏未见公开依据 《西藏自治区平安建设条例》全文七章七十七条，未设机构备案、名录或资质条款；中办发〔2012〕2号全文亦无第三方机构备案规定 |
跨地市不导致评估主体或报送层级自动上移。征地稳评的主体由《土地管理法》第四十七条锁定为县级以上地方人民政府，跨地市项目在各县（区）分段实施，各自是本行政区域的征收实施主体。即便按重大决策稳评轨道理解，中办发〔2012〕2号（五）的规则也是“需要多级党政机关作出决策的，由初次决策的机关指定评估主体，不重复评估”——是指定评估主体，不是要求技术单位备案。
另需注意：征地报批的审批机关是国务院或自治区人民政府（《土地管理法》第四十六条），党委政法委不是行政机关，不具征地审批权，不构成报批必经环节。
《重大行政决策程序暂行条例》（国务院令第713号）有两条互为表里的规定：
第二十三条第三款——“开展风险评估，可以委托专业机构、社会组织等第三方进行。”这是国家层面唯一明文授权第三方承担风险评估的条款，其中未设任何机构备案、名录或资质门槛。
第四十一条——承担论证评估工作的专家、专业机构、社会组织等违反职业道德和本条例规定的，予以通报批评、责令限期整改；造成严重后果的，取消评估资格、承担相应责任。
两条合起来，制度路径是开放准入 ＋ 事后追责。“技术单位须先备案方可承接”与这一路径在制度逻辑上相斥——若准入本就以备案为门槛，第四十一条“取消评估资格”便失去独立意义。
⚠ 援引限度 该条例适用于重大行政决策程序，对征地稳评不构成直接规范依据（见本章其一）。此处援引的是国家对第三方评估机构的制度设计取向，用以说明“备案准入”并非通行路径，不作为征地稳评的直接依据。
易错点与合规红线
八类常见质量缺陷
| 序号 | 缺陷 | 表现 |
|---|---|---|
| ① | 以项目稳评替代征地稳评 | 以可研阶段、业主主导的项目稳评代替征地稳评 |
| ② | 以片区评估替代单独评估 | 单独选址项目未就拟征收土地范围单独评估。⚠ 西藏无明文，系自评估对象限定推导，宜从严把握，不得以强制语气表述为西藏现行规则 |
| ③ | 评估时点错误 | 预公告发布前先做；报批退件后倒签日期补做；备案时间晚于征地补偿安置方案公告时间 |
| ④ | 评估主体错位 | 由建设单位组织并署名，政府未实际履职 |
| ⑤ | 参与主体缺位 | 仅在村委会召开代表座谈会替代入户走访；问卷受访人并非本次拟征收范围内的利害关系人 |
| ⑥ | 留痕缺陷 | 代填代签无书面委托手续；照片只有近景、无法证明张贴地点与时间；座谈会无签到表与录音 |
| ⑦ | 措施空转 | 防范化解措施无责任主体、无资金来源、无完成时限；作出超越地方政府权限或与补偿标准政策相抵触的承诺 |
| ⑧ | 结论倒挂 | 风险点密集、反对意见集中却径直判低风险；或残余风险不低于初始风险仍作可实施结论 |
六条合规红线
- 时点——不得早于征收土地预公告发布之日启动；报告作出（备案）不得晚于征地补偿安置方案公告。
- 主体——评估作出（备案）主体须指向政府或其职能部门，建设单位不得充当评估主体。
- 参与——法定参加主体缺位，不得以问卷数量、覆盖率等技术指标替代。
- 政策适用——被征地农牧民养老保险缴费补贴政策以征地预公告发布时间为分界，不得以报告编制时间为准。
- 资金——补偿费用与社会保障费用未足额到位不得批准征收（西藏办法第三十九条）；社保资料不齐或人社部门未出具审核意见不得批准征收（藏人社发〔2025〕51号第三部分（一））。
- 依据——不得援引已废止（藏人社发〔2017〕104号）、有效期届满（藏自然资〔2023〕126号、130号）或不相关（法释〔2026〕10号只规范非法占用耕地案件，不涉及征收程序审查）的文件；他省规范对西藏无适用力。
2026-08-15 起新增 《生态环境法典》已施行，同时废止环境保护法、环境影响评价法、海洋环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法、噪声污染防治法、放射性污染防治法、清洁生产促进法共十部污染防治类单行法。本文所引《土地管理法》《草原法》《青藏高原生态保护法》均属立法说明所称“继续保留”类，不在废止名单，引用不受影响；但涉环境影响评价、污染防治的论证须改引法典对应编章。
依据速查
| 层级 | 名称与条款 | 文号与施行 | 效力 |
|---|---|---|---|
| 法律 | 《中华人民共和国土地管理法》 第四十五条、第四十六条、第四十七条第二款及第五款、第四十八条 | 主席令第三十二号 2020-01-01 施行 | 现行有效 |
| 《中华人民共和国草原法》 第三十八条 | 2021-04-29 第三次修正 | 现行有效 | |
| 《中华人民共和国青藏高原生态保护法》 第二十三条、第三十八条第一款 | 主席令第五号 2023-09-01 施行 | 现行有效 | |
| 《中华人民共和国生态环境法典》 第四十四条（青藏高原生态屏障区）、第一千二百一十五条（转致青藏高原生态保护法处罚）、第一千二百四十二条（施行与废止） | 2026年3月12日通过 2026-08-15 施行 | 现行有效 同时废止污染防治类单行法十部；本文所引三部法律均不在废止名单 | |
| 行政 法规 | 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二十六条、第二十七条、第三十条 | 国务院令第743号 2021-09-01 施行 | 现行有效 |
| 自治区 | 《西藏自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》 第三十三条至第四十一条、第五十条第（三）项 | 地方性法规 2024-04-01 施行 | 现行有效 |
| 《西藏自治区平安建设条例》第二十二条 | 公告〔2022〕5号 2022-08-01 施行 | 现行有效 全文已逐条核对 | |
| 《西藏自治区实施〈宗教事务条例〉办法》 第二十七条第二款、第三十条、第三十一条第二款、第五十一条、第五十二条、第五十三条、第六十二条第（五）项 | 政府令第166号 2021-11-01 施行 | 现行有效 政府规章，参照适用；十章六十九条全文已核定 | |
| 《西藏自治区人民政府关于修改和废止部分政府规章的决定》 用于核定令166号、令155号、令70号的现行状态 | 政府令第192号 2025-11-14 公布 2026-01-01 施行 | 现行有效 修改3件、废止2件；上述三部规章均不在名单内 | |
| 关于完善被征地农牧民社会保障政策规范基本养老保险缴费补贴的通知 | 藏人社发〔2025〕51号 2026-01-01 起执行 | 现行有效 分“部分”不设“条” | |
| 《西藏自治区草原征占用审核审批管理规范（暂行）》 | 藏林发〔2023〕2号 2023-02-15 施行 | 现行有效 本件未设有效期；其援引的委托公告已届满，见下 | |
| 部门 | 关于进一步规范建设用地报批文本格式提高审批效率的函 附件5 县级政府土地征收申请文本格式 | 自然资办函〔2024〕1009号 | 现行有效 |
| 关于进一步做好自然资源要素保障的通知 第六项 改进征地工作 | 自然资发〔2026〕38号 | 现行有效 | |
| 不得 援引 | 《西藏自治区被征地农牧民参加基本养老保险暂行办法》 | 藏人社发〔2017〕104号 | 已废止 自2026-01-01 |
| 加强自治区生态保护红线管理的通知（试行）／多措并举推进土地要素保障的若干意见（试行） | 藏自然资〔2023〕126号 藏自然资〔2023〕130号 | 有效期届满 至2025-12-31 | |
| 国家林业和草原局公告（2023年第2号） 七十公顷以上草原征占用审核审批委托 | 委托期 2023-02-01 至 2026-01-31 | 委托期届满 未见续期公告；审核层级须向自治区林草局确认 |