采矿权范围内的油气井，还能不能办临时用地？

一问题从哪里来

《中华人民共和国矿产资源法》（2024年11月8日修订，2025年7月1日起施行）第三十六条规定：

石油、天然气等矿产资源勘查过程中发现可供开采的石油、天然气等矿产资源的，探矿权人依法履行相关程序后，可以进行开采，但应当在国务院自然资源主管部门规定的期限内依法取得采矿权和采矿许可证。

这就是油气矿业权的探采合一制度。它决定了油气项目区别于固体矿山的一个基本事实：取得采矿许可证的时点，与勘探活动结束的时点，并不重合。区块依法转入开采后，为落实储量升级和井位优化，区块范围内的评价井、试验井以及按勘探部署新钻的探井仍在持续实施，钻井用地的需求不因发证而终止。

钻井井场、配套管线、进场道路等设施占地时间短、使用后可复垦，历来按临时用地保障。分歧出现在受理环节：有的地方仅审查勘查许可证是否在有效期内；有的地方则认为，项目一经取得采矿许可证即进入生产阶段，不再属于《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号，下称2号文）所称“油气资源勘查”，临时用地一律不予受理。

两种口径各自抓住了政策文本的不同侧面。分歧的实质是判断标准之争：油气井用地属于勘查还是开采，按权证类型判断，还是按作业性质判断？

二法律只开了两个通道

先看临时用地的总入口。《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第五十七条第一款规定：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。”法定事由两项：建设项目施工，地质勘查。两项并列，彼此独立——这个并列关系，后文还会用到。

再看矿业用地。《矿产资源法》第三十四条第三款规定：

勘查矿产资源可以依照土地管理法律、行政法规的规定临时使用土地。露天开采战略性矿产资源占用土地，经科学论证，具备边开采、边复垦条件的，报省级以上人民政府自然资源主管部门批准后，可以临时使用土地；临时使用农用地的，还应当按照国家有关规定及时恢复种植条件、耕地质量或者恢复植被、生产条件，确保原地类数量不减少、质量不下降、农民利益有保障。

该款为矿业用地设置的临时使用土地通道只有两个：一是勘查矿产资源；二是露天开采战略性矿产资源，并附有科学论证、具备边开采边复垦条件、报省级以上自然资源主管部门批准三项前提。《中华人民共和国矿产资源法实施条例》（国务院令第839号，2026年6月15日起施行，下称《实施条例》）第三十七条作了相同表述，并增加两道约束：临时使用土地应当分区、分期审批，原则上每期不超过五年；矿业权人未按照规定履行土地复垦等矿区生态修复义务的，不得批准其新的临时用地。

石油、天然气列入战略性矿产目录，但开采方式是钻井，不是露天开采。两个通道之中，油气开采一个也对不上。换言之，油气项目使用临时用地的规范基础，只能落在“勘查矿产资源”之上。这是全部争议的法律原点，也是部分地方持否定态度的真正根据。

勘查与开采的用地怎么分？《实施条例》第三十五条给了法定标尺：

矿产资源法第三十四条第一款所称矿业用地，包括矿产资源勘查用地和矿产资源开采用地。

矿产资源勘查用地包括勘查作业使用的土地，以及为满足勘查作业需要搭建或者修建生活用房、工棚、运输便道等使用的土地。

矿产资源开采用地包括采掘矿产资源等采矿作业使用的土地，以及为满足采矿作业需要堆放采出的矿石、废石、废渣，修建工业厂房、井巷工程、尾矿库、配套的选矿厂、生活服务设施、交通运输设施等使用的土地。

自然资源部在《自然资源部 国家林业和草原局关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号，2026年3月印发，下称38号文）配套政策问答中进一步明确：堆放废石、废渣、尾矿库及排土场用地应当办理建设用地审批手续。两相对照，判断基准是稳定的——可以临时使用土地的，限于勘查作业及其配套设施；开采作业用地及其附属设施，依法办理建设用地手续。

三“有采矿证就不能办”：对在哪，漏在哪

先说对在哪。持否定意见的主管部门，推论链条一般是：取得采矿许可证，项目即进入开采阶段；开采阶段用地不属于油气资源勘查；因而不适用2号文第一条第（二）项。逐环检视，每一环都有规范依据——《矿产资源法》第三十四条第三款的临时用地授权不含油气开采；《实施条例》第三十七条未为油气开采另设通道；《实施条例》第三十五条第三款把井巷工程、生活服务设施、交通运输设施明确归入开采用地；38号文政策问答第20问将临时使用土地的开采情形限定于“露天开采的战略性矿产”，并注明“不包括非战略性矿产”。

因此应当承认：如果申请人把论证落点放在采矿许可证本身，主张“采矿权也是矿业权，38号文规定临时用地累计不超过矿业权期限，故持采矿许可证亦可办理”，这样的主张不能成立。38号文第九条规定的两条轨道各有归属：勘查轨道对应勘查许可证；露天开采轨道虽对应采矿许可证，但仅限战略性矿产露天开采。配套问答第27问“各期累计临时用地期限最长不超过采矿权期限”的表述，处在第26问设定的露天开采语境之内，不能反向推出油气项目持采矿许可证即可临时用地。实务中确有以此为据申辩的，效果适得其反。

再说漏在哪。上述结论只否定了以采矿许可证为依据申请临时用地，并未否定持有采矿许可证的项目办理临时用地。检视现行文本，划定油气临时用地边界所用的限定词，指向的都是作业性质与作业时段：

其一，2号文第一条第（二）项将油气临时用地表述为“在勘查期间”使用的土地，“包括油气资源勘查中钻井井场、配套管线、电力设施、进场道路等钻井及配套设施使用的土地”。限定的是勘查作业本身，未提及权证。

其二，2号文第三条规定：“油气资源探采合一开发涉及的钻井及配套设施建设用地，可先以临时用地方式批准使用，勘探结束转入生产使用的，办理建设用地审批手续；不转入生产的，油气企业应当完成土地复垦，按期归还。”这一条的用语是“探采合一开发”——文本自身已经预设项目带有开发属性，仍然允许先按临时用地批准使用。假如取得采矿许可证即一律不得办理临时用地，这一条将失去适用对象。

其三，《自然资源部办公厅关于加强临时用地监管有关工作的通知》（自然资办函〔2023〕1280号，下称1280号文）第三条与38号文问答第28问划定的管理方式转换节点，都是“勘探结束转入生产（开采）使用”，而不是“取得采矿许可证”。

对照行业实际，“取得采矿许可证”与“勘探结束”两个时点常相距数年。以权证类型倒推作业阶段，是审查环节的简化处理；作为初步推定可以理解，但它不是规范要求的唯一证明方式，申请人有权以作业事实举证推翻。

四探采合一：五年间四份文件的一贯口径

2号文第三条（2021年）的规定已见前引。其后的文件沿同一方向延续。

1280号文第三条（2023年）：

能源基础设施建设中，油气探采合一开发涉及的钻井及配套设施依据2号文件审批的临时用地，使用期限不超过四年。油气企业在勘探结束转入开采的，应及时办理建设用地审批手续。建设用地经依法批准后，不再进行土地复垦，相关土地复垦费用退回。未在规定期限内办理建设用地手续的，按违法用地处理。

《自然资源部办公厅关于进一步做好基础设施建设使用临时用地保障工作的通知》（自然资办函〔2024〕2159号，下称2159号文）第一条：

能源（含能源基础设施建设中的油气探采合一涉及的钻井及配套设施）、交通、水利等基础设施使用临时用地，首次申请使用期限不满四年的，用地单位可申请继续使用，总期限不超过四年。

38号文政策问答第28问（2026年）专门回答“探矿权油气井场按临时用地还是矿业用地管理”：

油气资源探采合一项目临时用地主要包括勘探中钻井井场、配套管线、电力设施、进场道路等钻井及配套设施，可先申请临时使用土地；勘探结束转入生产使用的，办理建设用地审批手续；不转入生产的，应当完成土地复垦，按期归还。堆放废石、废渣、尾矿库及排土场用地应当办理建设用地审批手续。

四份文件跨越五年，口径未变：探采合一项目的钻井及配套设施，先按临时用地批准使用；勘探结束转入生产使用的，办理建设用地审批手续；不转入生产的，复垦归还。其中没有任何一处把“未取得采矿许可证”设定为办理条件。

更重要的变化发生在2026年。《实施条例》第三十八条把探采合一从行业管理惯例落实为行政法规上的程序：

石油、天然气等矿产资源勘查过程中发现可供开采的石油、天然气等矿产资源的，探矿权人完成试油（气）作业，向原矿业权出让部门提交探采合一计划后，可以进行开采，并按照规定向有关能源主管部门履行备案手续。

探矿权人依照前款规定开采石油、天然气等矿产资源的，应当在国务院自然资源主管部门规定的期限内，向原矿业权出让部门申请将其探矿权转为采矿权，依法办理采矿权登记，并取得采矿许可证。

这一条同时给了用地申请人一条此前没有的证明路径：项目的探采合一属性，可以用法定程序性文件直接证明，不再依赖个案协调。实务中已有先例——重庆市合川区受理某油气项目临时用地申请时，最初以项目持采矿许可证为由不予办理，经行业主管部门（经济和信息化部门）出具该项目属探采合一项目的认定说明后办结。该处理把判断依据从权证形式转向项目性质，方向与2号文第三条的文义一致。《实施条例》施行后，认定说明可以升级为三项凭据：

五判断标准与四类用地

综合上述规范，采矿权范围内的油气井能否办理临时用地，标准可以概括为一句话：看项目性质与作业性质，不看权证类型。同时具备下列两项事实的，可以依法办理：

第一，项目属油气探采合一项目，以《实施条例》第三十八条规定的程序性文件证明；

第二，该宗地当期作业属勘探性质——探井、评价井钻探，试油（气），试验性压裂等——尚未转入正式生产运营，以钻井工程设计、作业方案、开发方案批复范围等材料佐证。

采矿许可证在申请中的作用，是证明用地位于矿业权范围之内。它应当作为附件提交，但不应作为申请依据主张。这一细节直接影响受理结果。

标准落到具体宗地，须先分清用地对象。同一个油气项目的用地至少包括四类，混同申报是实务争议的主要来源：

第三类值得单独说明。《土地管理法》第五十七条将“建设项目施工”与“地质勘查”并列为临时用地的两项法定事由；2号文第一条第（一）项据此把施工过程中直接服务于施工人员和工程施工的辅助设施用地列入临时用地范围。该项规定通篇不涉及矿业权，申请依据是项目立项（核准、备案）文件。据此，即便某一井场本体被认定应当办理建设用地，施工期辅助设施仍可依“建设项目施工”事由单独申请临时用地。对以权证类型从严把握的地区，这条通道可以把争议范围压缩到井场本体一项。

申报操作上，应将临时用地清单与建设用地清单分别列明，逐项对应上表依据，不把两类用地混装在同一宗地内。

六期限：四年还是五年

现行文件对矿产类临时用地存在两套期限规则。38号文第九条规定，勘查各类矿产资源、露天开采战略性矿产资源，可分期分区批准临时使用土地，原则上每期不超过五年，累计不超过矿业权期限，矿业权续期的可相应申请接续使用；1280号文第三条和2159号文第一条则规定，油气探采合一涉及的钻井及配套设施使用临时用地，总期限不超过四年。

两套规则的关系宜作如下把握：仅持勘查许可证、尚未启动试油（气）作业的纯勘查项目，属于“勘查各类矿产资源”的一般情形，适用38号文第九条的分期规则；已进入探采合一状态的项目，因1280号文、2159号文对“油气探采合一涉及的钻井及配套设施”专门点名，按特别规定优先于一般规定的法理，适用四年规则。38号文问答第28问专门回答探采合一情形时，也未援引五年分期的表述。地方对期限口径理解不一的，宜以书面请示方式取得省级自然资源主管部门明确意见后执行，避免批后争议。

无论适用哪套规则，期限均自批准之日起算，并受《矿产资源法》第三十四条第四款约束：“勘查、开采矿产资源用地的范围和使用期限应当根据需要确定，使用期限最长不超过矿业权期限。”

七申请怎么组织

以探采合一项目勘探阶段用地为例，申请材料在2号文第三条规定的常规要件（临时用地申请书、临时使用土地合同、项目建设依据文件、土地复垦方案报告表、土地权属材料、勘测定界材料、土地利用现状照片）之外，建议补强四项：

1. 探采合一属性证明，即前文所列三项凭据；
2. 当期作业性质说明，附钻井工程设计或作业方案，说明该井属探井、评价井或试验性作业；
3. 转用承诺，写明“勘探结束转入生产使用的，按1280号文第三条及时办理建设用地审批手续”及预计时间节点；
4. 用地清单分列表。

采矿许可证列入附件。申请书援引的依据条款，以2号文第三条、1280号文第三条、38号文问答第28问为主线。

八四条风险提示

第一，期满未转办建设用地的后果最重。1280号文第三条明确“未在规定期限内办理建设用地手续的，按违法用地处理”，违法占用地类按临时用地占用前的原地类认定。四年期限自批准之日起算，转入生产前应倒排建设用地报批工期。

第二，复垦义务与新增临时用地审批直接挂钩。《实施条例》第三十七条第二款规定，矿业权人未按照规定履行土地复垦等矿区生态修复义务的，不得批准其新的临时用地。对多井场滚动开发的油气企业，单个井场的复垦违约会影响后续全部新增申请。

第三，及时转办建设用地并非只有负担。1280号文第三条同时规定，建设用地经依法批准后不再进行土地复垦，相关土地复垦费用退回。对确定转产的井场，尽早启动建设用地报批，在资金占用和合规风险两方面都优于用满临时用地期限。

第四，临时用地范围不得超出矿业权范围；涉及占用耕地和永久基本农田的，审批权限提级至市级或市级以上自然资源主管部门，占用永久基本农田的还须满足能够恢复原种植条件等专门要求。

九结语

采矿权范围内的油气井能否合法办理临时用地，答案不在权证上。现行法律为矿业用地设置的临时用地通道只有勘查矿产资源和露天开采战略性矿产资源两个，油气钻井开采均不涉及，因此采矿许可证本身不能作为办理依据；但从2号文到38号文政策问答，五年间四份文件一贯确认油气探采合一项目的钻井及配套设施可先按临时用地批准使用，管理方式的转换节点始终是“勘探结束转入生产使用”这一作业事实，而非发证时点。

实务操作的要领可以归结为三句话：以《实施条例》第三十八条的程序性文件证明项目的探采合一属性；以作业方案等材料证明该宗地当期作业仍属勘探；将采矿许可证作为矿权范围证明列入附件而非申请依据。在此基础上分列临时用地与建设用地清单，施工期辅助设施依“建设项目施工”事由独立申请，勘探结束转入生产的井场在四年期限内完成建设用地报批。如此组织的申请，在现行制度框架内于法有据、于规可行。

附主要依据文件及效力状态（核查日期：2026年8月1日）