自然资源部对十四届全国人大一次会议第3254号建议的答复

一、关于农村一二三产业融合发展用地保障问题

2021年，为落实党中央、国务院优先发展农业农村、全面推进乡村振兴的决策部署，顺应农业农村发展规律，针对农村一二三产业融合发展的关键环节、急需解决的核心问题（包括“点状用地”问题），我部在广泛调研的基础上，会同国家发展改革委、农业农村部印发《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16号，以下简称16号文），围绕“保障”和“规范”两条主线，明确正向激励和反向约束措施，重点解决以农业农村资源为依托的二三产业发展的建设用地需求问题，为乡村产业发展留出用地空间，并要求各地积极制定具体的实施细则，不断完善并落实相关用地政策，切实保障农村一二三产业融合发展合理用地需求。截至目前，已有29个省份出台产业融合发展用地细则，并取得积极成效。

（一）统筹农村产业空间布局。把县域作为城乡融合发展的重要切入点，引导农村产业在县域范围内统筹布局。规模较大、工业化程度高、分散布局配套设施成本高的产业项目要进产业园区；具有一定规模的农产品加工向县城或有条件的乡镇城镇开发边界内集聚；直接服务种植养殖业的农产品加工、电子商务、仓储保鲜冷链、产地低温直销配送等产业，原则上应集中在行政村村庄建设边界内；利用农村本地资源开展农产品初加工、发展休闲观光旅游而必须的配套设施建设，可在不占用永久基本农田和生态保护红线、不突破国土空间规划建设用地指标等约束条件、不破坏生态环境和乡村风貌的前提下，在村庄建设边界外安排少量建设用地，实行比例和面积控制，并依法办理农用地转用审批和供地手续。

（二）加强用地计划指标保障。坚持“项目跟着规划走、土地要素跟着项目走”，以真实有效的项目落地作为配置计划的依据。对国家重大项目和符合要求的省级人民政府重大项目，我部依据清单配置计划指标；对其他项目用地，实行新增建设用地安排与存量盘活相挂钩，以当年存量土地处置规模为基础核算计划控制额度。在此基础上，今年我部下达了基础指标，由省级统筹使用。16号文明确“市县要优先安排农村产业融合发展新增建设用地计划，不足的由省（区、市）统筹解决。”

（三）拓展集体建设用地使用途径。单位或者个人可以按照国家统一部署，通过集体经营性建设用地入市的渠道，以出让、出租等方式使用集体建设用地。2023年3月，我部印发《深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》（自然资办函〔2023〕364号），进一步明确试点地区结合地方实际，探索各类产业项目的供地方式，支持农村一二三产业融合发展。

（四）大力盘活存量建设用地。我部积极支持地方在符合国土空间规划前提下，通过开展城乡建设用地增减挂钩，将农村闲置、空闲、低效用地进行整理复垦，腾退的建设用地优先保障农村产业融合发展和乡村建设，促进乡村振兴和城乡融合发展。在符合国土空间规划前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业。

（五）促进乡村产业转型升级。一是加强规划引领。2020年，农业农村部印发《全国乡村产业发展规划（2020-2025年）》，提出指导各地科学编制产业发展规划，注重与国土空间规划相衔接，聚焦重点产业，聚焦资源要素，大力发展乡村产业。完善乡村产业发展用地政策体系，明确用地类型和供地方式，实行分类管理。依托都市农业生产生态资源和城郊区位优势，发展田园观光、农耕体验、文化休闲、科普教育、健康养生等业态。二是创新产业形态。2021年，农业农村部印发《关于拓展农业多种功能促进乡村产业高质量发展的指导意见》（农产发〔2021〕7号），立足发掘农业多种功能和乡村多重价值，依据自然风貌、人文环境等资源禀赋，发展农产品加工业、乡村休闲旅游、电子商务等乡村产业项目。三是完善利益联结机制。推广契约型、分红型、股权型等合作方式，鼓励农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等方式发展乡村休闲旅游等项目，让农民更多参与产业发展、更多分享产业链增值收益，降低集体土地交易成本与经营风险。

二、关于“点状用地”的问题

近年来，我部不断探索寻找保障发展与保护耕地的双重目标平衡点，在严守耕地保护红线的同时，不断探索改进农村产业用地政策，包括“点状用地”实践。“点状用地”在现行法律法规中没有相关规定。该提法最早源于2015年浙江省开展生态“坡地村镇”建设用地试点，主要是在低丘缓坡开发建设中实施“点状布局、垂直开发”，减少对坡地生态环境的影响。之后，部分省份陆续采用，其政策内涵逐渐发生变化。从实施情况看，“点状用地”比较典型的是休闲旅游、健康养老等产业，也包括加工流通、信息产业、光伏和风力发电、冰雪旅游和避暑休闲产业、基础设施等，有的省份还扩展到村民住宅、乡镇企业、商品住宅和避暑休闲地产等。若不予规范引导，可能带来更多类型、更大规模的分散布局，对耕地保护造成冲击，也不利于资源的节约集约利用。

下一步，我部将会同国家发展改革委、农业农村部继续加强对农村一二三产业融合发展的指导服务，深入开展调查研究，及时了解农村一二三产融合发展的新情况、新需求，进一步完善相关政策，加强要素保障，促进农村产业发展壮大，全面推进乡村振兴。

感谢您对自然资源管理工作的关心和支持！

自然资源部

2023年7月6日