服务业发展的自然资源配置政策

引言读这份文件的坐标

2026年4月，国务院印发《关于推进服务业扩能提质的意见》（国发〔2026〕7号），总体要求写明"统筹做优增量和盘活存量"。9月23日，自然资源部、国家林业和草原局印发《关于支持服务业优质高效发展的通知》（自然资发〔2026〕135号），分四个方面列了十二条，是自然资源系统落实全国服务业大会部署的专门文件。

十二条中，多数是把城市更新、养老、旅游等专项文件里已有的规定扩到全部服务业；新增或扩围的规定有六处。38号文关于新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发的规定仍然有效，135号文没有改动它。服务业项目用地，先要判断落在哪一边。

第一章政策坐标：从国发7号到135号

服务业用地没有专门的法律条款，适用的是土地、房地产、森林三部法律的一般规定，加上两部出让规章。135号文之前，部已在产业目录、养老、城市更新、旅游四份文件里分领域作了安排。

1.1政策层级结构

1.2国发7号的落地任务

国发7号正文没有直接写用地政策，落到自然资源系统的任务，主要是两项：

• 存量盘活："盘活用好各类存量资源"（第十七条）
• 清理壁垒："清理服务业领域不合理标准和限制性措施，及时消除要素获取……等方面壁垒"（第十五条）

135号文的十二条，基本都围绕这两项展开。

第二章135号文十二条逐条解读

十二条中，多数是重申或归拢已有规定；真正新增或扩围的集中在六处。下表标明每一条的定性、前序规定和核心要点。

2.1十二条全景

2.289号文"继续执行"的效力确认

第三章重点问题研判

下面七个问题，是地方执行135号文时最容易出现不同理解的地方。每个问题先列原文，再说已有规定，最后写尚未明确的部分。

3.1新增建设用地给不给服务业：38号文与135号文怎么衔接

关键在"经营性房地产"包括什么。38号文正文没有界定，界定见于配套政策问答。问答无文号，发布主体和期次本页未能核实，只作理解口径，不作审批依据。前后两份问答的口径有变化：

衔接方案（作者理解）：

• 生产性服务业要分开看。《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（自然资发〔2023〕234号）中，工业用地（1001）“包括工业生产必须的研发、设计、测试、中试用地”，科研用地（0802）含“企业科学研究和研发设施用地”；而商务金融用地（0902）是“金融保险、艺术传媒、设计、技术服务、物流管理中心等综合性办公用地”。前两类依附于工业或科研的研发设计，以及按135号文第二条在工业用地上兼容的部分，不属于09类；独立成宗的设计、技术服务、金融、物流管理办公用地属于0902，仍在上述约束范围内；
• 生活性服务业中的社区商业、零售、营业网点，属于例外，可使用新增建设用地；
• 非营利性的普惠养老、托育、教育、卫生设施，用地属于公共管理与公共服务类，不在09类，也不属于"经营性房地产"；符合《划拨用地目录》的可以划拨；
• 商务金融、旅馆、娱乐康体等09类经营性用地，使用新增建设用地会触及上述限制，原则上走存量。

3.2工业用地"双15%"：兼容到30%以后，还按工业用地管理吗

计算基数

135号文两个15%都按"项目建筑总面积"计。《国有建设用地使用权出让合同（示范文本）》（自然资发〔2025〕102号）第十四条的写法，是行政办公及生活服务设施"占地面积不超过受让宗地面积的___%"，按占地面积计。

同一宗地，合同按占地面积约定、政策按建筑面积放宽，执行时容易各说各话。新签合同宜同时写明两项指标；已签合同，以合同约定为准，需要按135号文放宽的，应当签订变更协议。

用途认定

273号文鼓励类（六）1规定，工业、科教用地兼容其他用途"建筑面积不超过15%的，仍按工业、科教用途管理"。135号文在此基础上再加15%，但没有写叠加后是否仍按工业用途管理。

135号文的主语是"工业用地"，从文义看兼容后主导用途仍是工业；但"仍按工业用途管理"这一结论，273号文只覆盖了第一个15%，叠加部分目前没有部级文件明写。地价、年期能否全部按工业用地确定，应当等部或省级文件明确；在此之前，地方不宜自行按工业地价出让叠加部分，个案宜请示省级自然资源主管部门，并在集体决策中留痕。

还要注意，兼容比例不是唯一约束。工业项目的容积率、投资强度、行政办公及生活服务设施比例等，另有《工业项目建设用地控制指标》（自然资发〔2023〕72号）规定，本页所据政策库未收录原文，适用时应当对照原文核实。

转让限制

"兼容部分原则上不得分割转让"，与273号文"不包括商品住宅"的限定一起，是防止工业用地变相开发商办的两道闸。出让合同和监管协议中应当写明。

3.3临时改变用途：法律依据与收益怎么算

这是十二条里与现行法律衔接最需要细化的一条。

法律依据

《土地管理法》第五十六条规定，确需改变土地建设用途的，应当经自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。法律没有"临时改变用途"的概念。

135号文用的是"支持"，不是"无需批准"；作者理解，临时改变用途仍然需要履行审批或者备案程序，具体程序由地方规定，不能理解为企业可以自行改变。

收益怎么算

"经营收益中的土地收益"的提法，在现行法律中有可类比的规定：《城市房地产管理法》第五十六条要求出租划拨土地上房屋的，"应当将租金中所含土地收益上缴国家"。

但135号文针对的是出让土地、各类存量建筑，计算口径（按租金比例、按地价差额还是按年计收）、缴纳主体、征收部门，文件都没有写，本地政策库内也没有找到配套规定。

与过渡期政策的区别

同一条第二句规定，经县级以上人民政府批准、行业主管部门认定，"利用存量空间兴办国家支持产业、行业的"，可享受五年过渡期，"过渡期间无需补缴土地收益"。两者的区别是：

3.4底价下限：降的是底线，不是成交价

此前，这一口径只适用于经营性养老服务设施用地（216号文（六））。

协议出让最低价的下限，由《协议出让国有土地使用权规定》第五条规定：不得低于新增建设用地土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用及有关税费之和；有基准地价的地区，不得低于所在级别基准地价的70%。

四条边界

• 它与招拍挂规则是衔接的。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十条要求，标底或者底价"根据土地估价结果和政府产业政策综合确定"，"不得低于国家规定的最低价标准"，并"应当实行集体决策"。135号文第九条把服务业用地底价的下限定在协议出让最低价，没有突破这一规定。
• 它调整的是底价下限，不是出让方式。商业、旅游、娱乐等经营性用地，仍应当依《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条招标、拍卖或者挂牌出让；《协议出让国有土地使用权规定》第九条也把经营性用地排除在协议出让之外。底价下调后，成交价仍由竞争形成。
• 它不是"零地价"。部在政协提案答复中明确，"'零地价'、'零差价'转变土地性质，不符合现行土地出让收支管理的规定"（自然资协提复字〔2023〕001号，答复口径）。
• 底价按协议出让最低价确定，土地估价报告仍应当评估正常市场价格，并与底价对比说明。目前实务中使用的是《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发〔2018〕4号），其现行性本页未能终判，见第六章。

作者理解，这一条的作用，是给市场需求弱、竞买人少的地块（县城商业、乡村文旅等）留出降低起始价的空间，避免流拍；对区位好、竞争充分的地块，影响有限。地方执行时，宜在集体决策记录中写明适用理由。

3.5"点状用地"：名称进了文件，审批没有简化

此前，部在建议答复中的口径是："'点状用地'在现行法律法规中没有相关规定"，"若不予规范引导，可能带来更多类型、更大规模的分散布局，对耕地保护造成冲击"（自然资人议复字〔2023〕89号，答复口径）。135号文把这一提法写进了部规范性文件，但有三项限定：

• 适用范围限于开发边界外绿色开放空间中的"零星、分散"配套服务设施，不是所有服务业项目；
• 管理要求由市、县自然资源主管部门会同行业主管部门明确，包括用地类型、数量和单体规模；
• 仍要"依法办理建设用地手续"，涉及农用地的，要办理农用地转用；占用耕地的，要落实占补平衡。

3.6按原地类管理与林草直服：边界在哪

按原地类管理的情形

273号文鼓励类（五）和122号文第二部分已有列举：

• 文化和旅游项目中的自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地；
• 自驾车旅居车营地特定功能区，使用未利用地，不改变土地用途、不固化地面；
• 小型零星的旅游配套服务设施（旅游管理用房、生态旅游厕所、架空步道、栈道等）；
• 不影响林木生长、不硬化地面的简易型房车营地；
• 不改变原地类性质的郊野型公园、旅游景区。

135号文把适用对象扩大到"发展服务业"，但条件没有放宽：不改变地表现状、不硬化地面。

林草直服设施的边界

涉及林地的，还要过《森林法》第五十二条这一关。该条列举的直服设施是：培育、生产种子苗木的设施；贮存种子、苗木、木材的设施；集材道、运材道、防火巡护道、森林步道；林业科研、科普教育设施；野生动植物保护、护林、有害生物防治、森林防火、木材检疫设施；供水、供电、供热、供气、通讯基础设施；其他直接为林业生产服务的工程设施。超出标准需要占用林地的，"应当依法办理建设用地审批手续"。

这里的风险在于，把住宿、餐饮、游客接待等经营设施当作直服设施办理。

下表是按上述规定归纳的分类思路，不是审批标准。具体项目能否按直服设施办理，以《直接为林业生产经营服务设施用地规范》和林草主管部门的认定为准。

3.7集体经营性建设用地：仍按国家统一部署

"按照国家统一部署"这一限定，与16号文第三条一致。目前入市仍在深化试点框架内推进（自然资办函〔2023〕364号），未见全面推开的文件。

第七条本身写明"按照国家统一部署入市"，没有授权地方自行扩大入市范围。非试点地区不能以第七条为依据组织入市；这一条管的是入市以后优先用于什么。

第四章各层级落实建议

135号文多数条款需要地方细化才能操作。下面按省级、市县、林草、行业主管部门与经营主体四个层级列出落实要点。

4.1省级层面

1. 出台135号文实施细则，重点细化三项内容：工业用地"双15%"的计算基数、用途认定和合同写法；临时改变用途的期限、程序和土地收益计算方法；"点状用地"的适用范围、单体规模和报批要件。
2. 对38号文增量约束涉及的服务业项目，建立用途分类判定和民生保障类项目确认的工作规则，明确确认主体、材料和时限，避免同类项目在不同市县处理不一。
3. 在规划动态维护中，把服务业空间需求作为年度维护的内容之一，与38号文第三条衔接。
4. 与财政部门共同研究"经营收益中的土地收益"的收缴口径，纳入非税收入管理。

4.2市、县自然资源主管部门

1. 按135号文第二条要求，编制服务业用地与其他用地混合的正负面清单和比例管控要求；结合226号文，同步完善规划许可豁免清单。清单经详细规划审批机关批准后，才能产生"无需调整详细规划"的效果。
2. 摸清存量。重点是低效商服用地、闲置厂房、空闲建设用地，建立台账，标注可转换方向（养老、托育、社区商业、文旅），纳入"一张图"。
3. 供地方案前置把关。服务业项目先判定用途分类和增存路径，再确定供应方式和底价；适用协议出让最低价下限的，在集体决策记录中写明理由。
4. 合同管理。出让合同写明兼容比例、计算基数、不得分割转让、过渡期起止和期满处置方式；过渡期项目，在监管协议中写明退出条件。

4.3林草主管部门

1. 明确服务业相关的林业、草原直服设施标准，划清直服设施、小型便民设施和经营设施的界限。
2. 与自然资源部门共同确定开发边界外"点状用地"项目的使用林地审核和建设用地审批衔接流程，落实38号文第四条"一次规划选址综合论证"的要求。
3. 对按原地类管理的林地项目，建立地表现状核查和定期巡查机制，发现硬化地面、建设永久设施的，按违法占用林地处理。

4.4行业主管部门与经营主体

1. 行业主管部门负责过渡期政策中的"国家支持产业、行业"认定，以及民生保障类项目的认定，应当公开认定标准，与自然资源部门共享认定结果。
2. 经营主体申请临时改变用途、过渡期政策或协议出让，应当先确认项目所在地块的规划用途、原合同约定和是否属于38号文约束范围，再选择路径。不宜把过渡期当作永久用途变更，期满前应当做好补办手续或退出的安排。

第六章依据时效一览

时效核查依本地政策库记录，截至2026年10月。地方执行口径以本省实施细则为准。