六处新增或扩围#

89号文原定有效期至 2025 年 12 月 31 日，38号文末已明确其「继续执行」，第十条、第九条援引的 89号文第15条、第18条仍可使用。

增量约束：先判用途分类，再定增存路径#

「经营性房地产」包括什么，38号文正文没有界定，界定见于无文号的配套政策问答，只作理解口径，不作审批依据。按问答较新的口径，限制的是城镇住宅用地（0701）和商业服务业用地（09），用于民生保障的不在限制范围内。

据此，服务业要分开看：

• 依附于工业（1001）或科研（0802）的研发设计，以及按第二条在工业用地上兼容的部分，不属于 09 类；独立成宗的设计、技术服务、金融、物流管理办公用地属于商务金融用地（0902），仍受约束
• 零售商业、公用设施营业网点等民生类例外，可以使用新增建设用地
• 非营利性的普惠养老、托育、教育、卫生设施属公共管理与公共服务用地，符合《划拨用地目录》的可以划拨
• 旅馆、娱乐康体等 09 类经营性用地，原则上走存量

135号文的作用，是在增量受控的前提下把服务业用地的主渠道放到存量上，而不是放开增量。

四处容易读宽的地方#

其一，「双 15%」的计算基数和用途认定都没写清。

135号文两个 15% 都按「项目建筑总面积」计，而出让合同示范文本（自然资发〔2025〕102号）第十四条按「占地面积」约定。新签合同宜同时写明两项指标，已签合同按 135号文放宽的应签变更协议。273号文「仍按工业用途管理」只覆盖第一个 15%，叠加部分能否全按工业地价、年期出让，部级文件没有明写，个案宜请示省级主管部门。兼容部分原则上不得分割转让。

其二，临时改变用途不是「无需批准」。

《土地管理法》第五十六条要求改变建设用途须经批准，法律里没有「临时改变用途」的概念。135号文用的是「支持」，仍应履行审批或备案程序。期限上限、审批主体、土地收益算法、到期处置，文件都没有写，要靠省级细则补齐；同一条的五年过渡期（过渡期间无需补缴土地收益）是另一种情形，条件和后果都不同。

其三，底价下限降的是底线，不是成交价。

它不改变出让方式：商业、旅游、娱乐等经营性用地仍须招标、拍卖或挂牌，成交价仍由竞争形成，也不是「零地价」。估价报告仍应评估正常市场价格并与底价对比说明，适用理由写进集体决策记录。

其四，「点状用地」只改变布局方式，不简化审批。

适用范围限于城镇开发边界外绿色开放空间中「零星、分散」的配套服务设施；用地类型、数量、单体规模由市县会同行业主管部门明确；仍要依法办理建设用地手续，涉及农用地的转用、占用耕地的占补平衡、使用林地的审核，一道不少。

按原地类管理，林草关仍要过#

第六条规定，不改变地表现状、不硬化地面用于发展服务业的，可按原地类管理；但涉及林地、草地的，须符合林业、草原直服用地标准并办理直服用地手续。适用对象扩到了全部服务业，条件没有放宽。

主要风险，是把住宿、餐饮、游客中心等经营设施当作《森林法》第五十二条的直服设施办理。森林步道、科普、防火、管护设施符合标准的可按直服设施办；经营设施依法办理使用林地审核和建设用地审批。林改发〔2025〕20号的直服设施试点限于福建、江西、重庆三个先行区，其他地区不宜自行扩大范围。

底线没有变#

• 不得占用永久基本农田，不得违规占用生态保护红线，不得突破城镇开发边界管控要求（第十二条）
• 经营性用地依法招拍挂，不搞「零地价」
• 兼容部分不得建设商品住宅，原则上不得分割转让
• 集体经营性建设用地「按照国家统一部署入市」，非试点地区不能以第七条为依据自行组织入市

本读本为个人学习整理，不是官方文件，不代表任何机关意见，不构成对具体项目的审查意见或法律意见。配套政策问答、建议提案答复只作理解口径，标「作者理解」的内容是个人判断。依据时效核查截至 2026 年 10 月 5 日，具体项目以所在地自然资源、林草主管部门的意见和本省实施细则为准。