旅游业发展的
自然资源配置政策

导读先记住这十二条

如果只有十分钟，读完本节即可建立基本判断力。十二条按结构性约束、最易读错的条款、叠加层换代、地方与时效四组排列，每条末尾的箭头指向正文展开之处。

怎样读这份读本

甲组 · 三条结构性约束

乙组 · 三条最容易读错的条款

丙组 · 三处叠加层换代

丁组 · 三条地方与时效要害

第一章政策体系：从「旅游用地保障」到「涉旅自然资源统筹配置」

旅游项目的自然资源配置，长期被理解为“要一块地”。但一个山地度假区的实际构成是：一小块建设用地、一大片林地草地、若干不硬化的步道观景台，有时还叠着一处温泉井、一片海域或一座无居民海岛。2026 年 7 月 23 日成文、9 月 15 日公开的自然资发〔2026〕122号把政策对象从“旅游用地”改写为“自然资源配置”——这不是修辞，而是意味着一个项目要同时过土地、林草、海洋、矿产四套管制，以及规划、红线、保护地三层空间约束。本章先把这套体系的来历、位阶和适用规则交代清楚，后面各章才能落到条款。

1.1三个阶段：政策对象是怎样被重新定义的

1.2依据的两条序列：什么能当依据，什么只是指引

旅游项目的材料里最常见的毛病，是把“文件”不加区分地并列引用——把法律、部门规范性文件、部门政策文件、行业标准混在一张表里，再统称“依据”。它们的法律地位并不相同。下面按法定依据序列（可直接作为行政行为依据）与政策指引序列（约束行政机关内部、需转化为具体行政行为）两条线排列。

1.3122号文的文件性质与三条冲突适用规则

文件性质：未编入规范性文件序列的部门政策文件

122号文文种为“指导意见”，字号为“自然资发”，正文未设有效期。对照《自然资源规范性文件管理规定》（自然资源部令第2号）：

分析判断 对照这三条：122号文使用“自然资发”字号、未注明有效期，没有按规范性文件的要求登记编号，是三部门面向各级主管部门的政策指导文件。实务含义有两点：其一，它不适用“有效期届满自动失效”，在被修改或废止前持续有效；其二，它的授益性条款由主管部门在办理规划、用地、林草手续时执行，而对相对人作出不予批准、处罚等不利处理，依据仍应落到法律、法规、规章和有效的规范性文件上。38号文、142号文、273号目录同样是“自然资发”字号，却是用地审查中引用频率很高的文件——字号决定的是管理序列，不是实际分量；这也解释了为什么 122号文的多数条款需要省级配套规则才能落地。

三条冲突适用规则

122号文措辞强度分级：哪些能直接用，哪些要等配套

把 122号文五个部分的动词排开，可以看到起草者对每一项政策的把握程度并不相同。混用这些措辞，是旅游项目材料最容易出现的越权表述。

措辞分级为本读本对 122号文原文动词的整理，非文件自设分类。分析判断

第二章自然资发〔2026〕122号逐部分精读

122号文正文约 1600 字，引言加五个部分，以“一、二、三”编号、不设条——引用时应写“第二部分”，不写“第2条”。它篇幅不长，但每一句几乎都压着一份既有文件。本章逐部分给出原文、政策意图、衔接依据、适用要件与边界，并标出在转述中最容易走样的地方。

2.0文件要素与五部分骨架

五部分构成一条完整的配置链：先定空间（能不能在这儿）→ 再定用途（要不要转、办什么手续）→ 再定供应（怎么拿）→ 存量优先 → 全过程监管。任何一环缺失，后面的政策红利都无法兑现。

2.1第一部分：加强对旅游业发展的空间统筹

要解决的问题。旅游项目落地难，常见原因之一是选址与已批规划不符。2020 年以来市县国土空间总体规划陆续批复，而旅游项目多位于城镇开发边界外、生态空间内，动辄触碰永久基本农田与生态保护红线。122号文的回答是把论证端口前移：在规划年度维护时一次性把“十五五”旅游空间需求纳入，而不是等项目来了再改规划。

衔接依据

• 自然资发〔2026〕38号第一条确立“项目跟着规划走、要素跟着项目走”；第三条规定年度动态维护程序：国务院审批的国土空间总体规划，年度维护方案经省级人民政府审核后报部备案（问答二期第2问明确“报部备案后即可启用”）；非国务院审批的，由省级人民政府审查核准后启用。
• 38号文问答一期第8问划出边界：「不得以产业项目等经营性项目建设的名义占用永久基本农田和生态保护红线，也不能通过修改市县国土空间总体规划，对不符合正向优化标准的三条控制线布局进行调整」。同问还明确：三条控制线的正向优化标准已由部制定并印发，控制线内部用途转换的正向优化标准由省级制定。
• 38号文问答二期第3问给出一条时间差解法：「确需落地的省级重点项目，可通过“预上图”形式先行纳入“一张图”，开展项目协同选址等服务，后续按年度规划动态维护程序正式纳入」。
• 风景名胜区详规合并编制的前身是自然资发〔2025〕79号第1条「鼓励各地探索风景名胜区详细规划和国土空间详细规划协同编制机制，按程序批准并纳入国土空间规划“一张图”后，可作为规划许可的依据」；122号文由“鼓励探索”升格为“支持合并编制”，并明确了审批路径。

2.2第二部分：完善旅游用地用途管制

本部分操作性最强，也最容易被误读。它含五个政策点，下面逐点拆开。

（一）城镇开发边界外的独立城镇建设用地

三个限定词缺一不可：①“旅游发展需要”——须有规划支撑；②“远离城镇零星布局”——不是成片开发；③“加油站、服务区、驿站等公用设施营业网点”——限于此类设施。

衔接依据与额度约束

• 自然资规〔2026〕1号《城镇开发边界管理办法（试行）》第九条第一款：可结合「城乡融合、陆海统筹、区域一体化发展和旅游开发、能源资源开发、“平急两用”设施建设、边境地区建设、邻避及安全要求等合理需要」，在边界外规划布局有特定选址要求的独立城镇建设用地；该款末句明确「涉及的新增城镇建设用地，纳入城镇开发边界扩展倍数统筹核算」。同条第二款：未编制或正在编制详细规划区域，可由市县自然资源主管部门提出选址意见或规划条件的论证方案，作为实施层面的详细规划，报市县人民政府批准后，作为核发选址意见或提出规划条件的依据。第三款：省级自然资源主管部门可制定独立城镇建设用地的名录清单。
• 同办法第七条第一款：边界外「不得规划新增城镇集中建设用地……仅允许规划有特定选址要求的独立城镇建设用地」，且原则上不得规划新增城镇居住用地——这对“度假居住”类项目是硬约束。
• 同办法第十条：三区三线划定成果启用之前已依法批准的现状城镇建设用地，作为独立城镇建设用地使用的，不计入扩展倍数——存量旅游设施用地据此不占额度。
• 自然资发〔2025〕79号第1条同向规定：「在城镇开发边界外布局有特定选址要求的零星城镇建设用地项目，如文化旅游、户外体育休闲、市政基础设施、战略物资储备等，计入城镇开发边界扩展倍数核算。」
• 国办函〔2026〕82号第四条把“论证方案”机制用于房车营地：「拟在未编制详细规划区域内建设房车营地的，市县自然资源主管部门可在符合耕地保护和生态保护红线管控要求的前提下，依据国土空间总体规划及管控要求提出选址意见或规划条件的论证方案，履行相应审批或备案程序后，作为核发选址意见或提出规划条件的依据。」它与自然资规〔2026〕1号第九条第二款是同一机制，前提多了“符合耕地保护和生态保护红线管控要求”，程序表述为“履行相应审批或备案程序”。

（二）可按原地类管理的三类情形

（三）生态保护红线内自然保护地核心保护区外的生态旅游

这是一句支持性表述，未创设新的管控例外。准入通道仍然是自然资发〔2022〕142号第一部分第（一）项第 5 点：

三重限定：适度、不破坏生态功能、配套设施须符合相关规划且为必要。程序在同部分第（二）项：涉及新增建设用地、用海用岛审批的，报批农用地转用、土地征收时附省级人民政府出具的符合生态保护红线内允许有限人为活动的认定意见；不涉及新增建设用地的按有关规定管理，无明确规定的由省级人民政府制定具体监管办法；涉及自然保护地的，应征求林业和草原主管部门或自然保护地管理机构意见。涉及临时用地的，参照临时占用永久基本农田规定办理（142号文第二部分第（二）项）。

（四）研究增设新型地类

现行自然资发〔2023〕234号分类指南中，旅游相关地类分散于旅馆用地（090104）、娱乐用地（0903；2020 年试行版曾称“娱乐康体用地”）、其他商业服务业用地（0904）、公园绿地（1401）、风景旅游用海（2101）、文体休闲娱乐用海（2102）等；“郊野公园”“营地”“观光农业”等复合功能空间没有对应地类，只能按原地类或拆分归类。“研究增设”是趋势性表述，尚无配套文件，近期不宜据此主张“新地类”，但值得跟踪部里对分类指南的修订。

（五）中心城区公园、旅游景区纳入公园绿地指标统计

2.3第三部分：优化自然资源供应机制

（一）多地块按一宗地管理

旅游综合体常见“一块酒店用地＋一块商业用地＋若干零星服务点＋大片观光用地”的组合，传统做法逐地块供地、逐地块核发规划许可。122号文允许整体按一宗地管理，技术前提写在原文里：依据规划核定宗地规划条件，并明确单个地块规划要求——即详细规划须对宗地内各地块用途、强度逐一明确。

• 衔接自然资发〔2023〕89号第15条：「鼓励地方探索制定混合土地用途设定规则，依据国土空间详细规划确定主导土地用途、空间布局及比例」；「单宗土地涉及多种用途混合的，应依法依规合理确定土地使用年限，按不同用途分项评估后确定出让底价」。
• 89号文所附《用地用海要素保障政策问答40例》第33问：「不同用途不动产难以分割、只有一个使用者。此类情况可以统一按照综合用地的最高年限五十年办理。」分析判断 该问针对的是“单宗混合用途土地”，把它直接套用到 122号文的“多地块按一宗地管理”上属类推适用，应作为争取口径而非既定规则。
• 自然资发〔2023〕171号第二部分第8点（仅限试点城市）：「探索不同用途地块混合供应……探索依法实施综合评价出让或带设计方案出让。」

（二）自然资源资产组合标的一次性供应

承继自然资发〔2023〕89号第17条，但原文的限定词须一并读出：「在特定国土空间范围内，涉及同一使用权人需整体使用多门类全民所有自然资源资产的，可实行组合供应。」自然资发〔2024〕273号一、（二）1 亦将“可组合供应”列为鼓励类情形，自然资发〔2025〕226号第（七）项进一步要求“建立健全多门类资源资产在特定国土空间范围内组合供应、整体运营和合理分配的机制”。典型场景：温泉度假区（土地＋地热或矿泉水采矿权）、海岛度假区（土地＋海域＋无居民海岛）、森林康养基地（土地＋国有林地林木资产）。

2.4第四部分：鼓励利用存量空间发展旅游产业

2.5第五部分：提升服务与监管效能

本部分有三层含义：其一，把自然资源、林草部门的介入时点前移到“立项和决策阶段前”，与第一部分的规划统筹形成闭环；其二，要求开展特色自然和人文资源调查并纳入“一张图”——这与自然资发〔2025〕226号第（七）项“开展更新地区自然、景观和文化遗产等特色资源调查和活化利用”同向，是组合标的的数据基础；其三，七类严禁。七类严禁的具体印证依据、判断标准与相邻负面清单，集中在第八章展开。

2.6官方口径及其尚未涉及的内容

2026 年 9 月 15 日，自然资源部召开新闻通气会介绍文件情况，三家发文机关同日在各自政府信息公开平台发布全文。截至 2026 年 9 月 19 日，三部门尚未发布政策解读、答记者问或“一图读懂”。目前可供参考的官方口径，是通气会上四位司局负责人的讲话（见人民网、央视新闻、光明网报道）与部机关报通稿；凡与文件原文有出入的，以原文为准。

四位负责人讲的四件事

第三章分门类配置规则：土地、林、草、湿、海、矿

122号文把政策对象定义为“土地、矿产、海洋、森林等多门类自然资源资产”，但文件正文只有约 1600 字，具体规则仍分散在各门类法律法规中。本章按门类把规则集中排布：每一门类回答四个问题——准入（能不能用）、手续（办什么）、边界（什么不能碰）、后果（违了怎么罚）。第七节处理叠加在所有门类之上的生态保护红线与自然保护地。

3.1土地：从规划符合性到权属取得

第一关：规划符合性

旅游项目报批的第一道门，是用地是否符合已批准并纳入“一张图”的国土空间规划。城镇开发边界内按详细规划；边界外须纳入总体规划的重点项目安排或符合村庄规划、“通则式”规划管理规定。48号指南第十条第二款：「未编制村庄规划的，可依据县或乡镇“通则式”的国土空间规划管理规定，核发乡村建设规划许可证。地方性法规另有规定的，从其规定。」

第二关：地类与转用

把项目拆成地块，逐块判断地类与所需手续——这是第四章“功能分区拆解”的工作。要点在于：按原地类管理的部分不办转用，但要上图入库；需硬化、建永久设施的部分一律办理农用地转用审批（《土地管理法》第四十四条）。

第三关：权属与取得路径

3.2林地：定性决定可用等级，标准决定免不免转

准入：项目定性直接决定可用林地保护等级

两个定性的分界写在国家林草局《建设项目使用林地审核审批管理规范》（林资规〔2021〕5号，经国家林草局 2026 年第4号公告确认继续有效至 2030-12-31）中：“经营性项目，包括商业、服务业、工矿业、物流仓储、城镇住宅、旅游开发、养殖、经营性墓地等”；而“生态旅游项目”指“以有特色的生态环境为主要景观，以开展生态体验、生态教育、生态认知为目的，不破坏生态功能的必要的相关公共设施建设项目”（四川以川林规发〔2022〕2号承接同一释义）。

手续：直服设施免办建设用地审批，但有标准、有主体、有上限

数据引自行业标准 LY/T 3426—2025《直接为林业生产经营服务工程设施用地规范》（2025-07-21 发布、2025-11-01 实施）第 5.4 条表 3、表 4，使用时以标准正式文本为准。

其他林地规则

• 公益林可适度开展森林旅游。《森林法》第四十九条第三款：「在符合公益林生态区位保护要求和不影响公益林生态功能的前提下，经科学论证，可以合理利用公益林林地资源和森林景观资源，适度开展林下经济、森林旅游等。」
• 临时使用林地期限一般不超过二年，不得修建永久性建筑物（第三十八条第一款）。
• 占用林地须缴森林植被恢复费（第三十七条第二款）。
• 森林康养设施不得借直服名义建设。《关于促进森林康养产业发展的意见》（林改发〔2019〕20号）第（五）项要求“充分利用现有房舍和建设用地，建设森林康复中心、森林疗养场所”；第（十二）项要求利用治理面积从事康养产业开发的仍须“依法办理建设用地审批手续”。
• 国有林场可合作开发森林旅游：《国有林场管理办法》（林场规〔2021〕6号）第三十条“可以合理利用经营管理的林地资源和森林景观资源，开展林下经济、森林旅游和自然教育等活动，引导支持社会资本与国有林场合作利用森林资源”；但第三十一条规定森林资源资产未经批准不得转让、不得提供担保。
• 林下经济政策不等于旅游设施用地政策。林改发〔2025〕56号“森林景观利用”属林下经济范畴；林改发〔2025〕20号“移动类设施可纳入林业直服设施范围”只适用于三明、抚州、大仙女山集体林改先行区试点，且限于林下经济，不能作为一般旅游项目的依据。
• 罚则。《森林法》第七十三条第一款：未经县级以上林业主管部门审核同意擅自改变林地用途的，可处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下罚款。

3.3草原：容易被忽视、违法风险较高的一环

3.4湿地：容易被忽略的一类空间

依据：《中华人民共和国湿地保护法》（2022-06-01 施行，未被《生态环境法典》废止）。

3.5海域与海岛：122号文之外的另一半

122号文除“组合标的”提到“海洋”二字外，没有任何涉海条款——但滨海与海岛旅游的规则同期正在变化，其中一件与 122号文同日印发。

无居民海岛：先批后用，四条硬禁止

审批与使用金：开发利用可利用无居民海岛向省级海洋主管部门申请、报省级人民政府审批；涉及特殊用途海岛或确需填海连岛等严重改变海岛地形地貌的，报国务院审批（第三十条）。经批准的应缴纳使用金（第三十一条），并限制建筑物设施的建设总量、高度以及与海岸线的距离（第三十二条）。使用金实行最低标准限制制度（财综〔2018〕15号）。违法在无居民海岛组织开展旅游活动的，没收违法所得并处 2 万至 20 万元罚款（第四十七条第二款）。

3.6矿产：温泉、矿泉水类项目的采矿权

温泉、矿泉水类旅游项目的特殊之处在于，“水”本身是矿产资源，取水要有采矿权，而采矿权与土地、海域分属不同的配置规则。

3.7叠加层：生态保护红线与自然保护地

前六节讲的是“用什么资源”，本节讲的是“这块空间准不准进”。红线与保护地的规则叠加在所有门类之上，且各有独立的程序——办了用地手续不等于办了保护地手续。

第四章业态路径速查：先拆解，再选路

旅游项目几乎都是复合体，同一个项目内不同功能区适用完全不同的用地路径。把项目当成“一块地”去报批，是落地难的主要原因之一。本章的方法是：先按功能把项目拆成 A—G 七类用地属性，再逐类选择路径。拆解之后会发现，真正需要报批的建设用地往往只是项目总面积的一小部分——4.3 的示例中约占一成。

4.1功能分区拆解：七类用地属性

4.2八类业态的路径矩阵

4.2.1景区核心设施（游客中心、酒店、餐饮商业、索道缆车、硬化停车场）

4.2.2自驾车旅居车营地、露营地

分区拆解：①营位区（泊位、水电桩、排污接口）→ B 类，可按原地类管理；②接待中心、卫生间、淋浴房、餐饮、固定木屋或帐篷酒店 → A 类；③硬化道路、硬化停车场 → A 类；④草坪、林下休憩区 → C 类。

• B 类要件：122号文原文“主要提供泊位、水电、排污等服务”“不影响林木生长、不硬化地面”。营位铺装宜用可渗透的生态格栅、碎石，不得浇筑混凝土。
• 集体建设用地：48号指南第十五条第（三）项——选址在城镇开发边界外的露营旅游经营性营地和自驾车旅居车营地的特定功能区、乡村民宿、养老服务设施等用地，可以按规定使用集体建设用地；273号目录一、（七）2 同向列为鼓励类。
• 存量载体：利用旧厂房、仓库发展露营旅游休闲营地，享受 5 年过渡期支持（273号目录一、（四），全国适用）。
• 帮扶县与西藏、新疆：不硬化地面的房车营地、露营基地占用未利用地或园地的，可由地方制定相关规则，不再办理转用手续（224号文第（六）项）——须以地方已制定规则为前提。

4.2.3乡村旅游、民宿、农家乐

4.2.4旅游公路沿线：驿站、服务区、加油站、观景平台

• 驿站、服务区、加油站 → A 类，可走城镇开发边界外独立城镇建设用地（122号文第二部分第一段、自然资规〔2026〕1号第九条）。注意地类编码（090105 的定义不含服务区、驿站）与权属取得路径（见 2.2、3.1）。
• 观景平台（不硬化）→ B 类；旅游厕所地类为 1309 环卫用地。
• 额度：涉及的新增城镇建设用地纳入城镇开发边界扩展倍数统筹核算（自然资规〔2026〕1号第九条第一款、自然资发〔2025〕79号第1条）；但三区三线成果启用前已依法批准的现状城镇建设用地作独立城镇建设用地使用的不计入扩展倍数（自然资规〔2026〕1号第十条）。
• 省级名录：省级自然资源主管部门可制定独立城镇建设用地的名录清单（自然资规〔2026〕1号第九条第三款）——项目谋划阶段应先查本省是否已出名录。
• 高速公路服务区：《划拨用地目录》（十五）3“高速公路服务区（区内经营性用地除外）”可划拨；旅游驿站不在此列。82号文第三条「鼓励高速公路服务区规划设置房车停车区域，提供补水、充电、排污等基本服务」；第五条要求打造精品自驾旅游公路时，沿途停车区、观景台等设施统筹考虑房车停靠需求。
• 线性设施分段报批：38号文第五条“线性基础设施建设项目可以市县级为单位，分段提出用地（林、草）申请”（问答一期第14问：报国务院批准的以市、地、州、盟为单位，报省级批准的以县、市、区为单位）。沿线驿站不得“搭车”以公路名义报批。

4.2.5郊野公园、生态旅游、森林康养、研学基地

• 主体 → C 类不征不转；小型零星设施 → B 类；游客中心等 → A 类。
• 林地定性决定可用保护等级（见 3.2）；直服设施有量化上限与主体限制。
• 公益林：可合理利用公益林林地资源和森林景观资源，适度开展森林旅游（《森林法》第四十九条第三款）。
• 森林康养住宿设施属 A 类，应利用现有房舍和建设用地，不得以直服设施名义建设（林改发〔2019〕20号第（五）项）。
• 国家公园一般控制区可开展生态旅游等公共服务活动，经营性服务由管理机构竞争性选择；自然公园合理利用区有负面清单（见 3.7）。

4.2.6存量盘活型项目（旧厂房、闲置房产、低效闲置景区）

• 旧厂房、老旧厂房：122号文第四部分 5 年过渡期；273号目录一、（四）在全国范围对利用旧厂房、仓库发展旅游休闲服务、利用文物建筑历史建筑发展文旅给予同类支持。
• 期满处理（226号第（四）项）：符合产业发展方向和履约监管要求的，依法依约定按照新用途办理用地手续；不符合的，按约定退出过渡期支持政策、维持原有土地用途；过渡期满办理土地有偿使用手续的，可采取租赁或协议出让方式。
• 闲置房产：保持原土地用途、权利类型不变办文旅接待设施；申请办理用地手续的经批准可协议方式办理（122号文第四部分）。协议出让的具体情形见 273号目录一、（二）4。
• 低效旅游用地：等待地方认定标准出台；171号试点城市另可适用混合供应、地价补缴优惠等试点政策。
• 已批未用建设用地：38号文第十条及问答一期第32问。要件很具体——两年内未动工（“未开展清表、平整或其他改变土地现状的建设活动”）或未实施补偿安置方案的，批文自动失效；已实施补偿安置但现场地类与批准前一致的，经核实后可由市县人民政府逐级申请撤回。分析判断 已动工并改变土地现状的停建项目，两者均不适用，不能指望靠撤回批文腾出指标。
• 存量空间临时利用：226号第（五）项允许地方制定空闲建设用地（不含临时用地）的临时利用规则，明确期限及到期恢复措施并纳入“一张图”监管；第（六）项允许制定存量建（构）筑物在不增加容积率和高度情况下的临时利用管控规则，对用途实行正面清单管理，纳入正面清单的无需办理规划许可手续。节庆、快闪类城市文旅活动可循此路径，前提是地方已制定规则。

4.2.7高原与生态红线区旅游项目（川西、西藏）

• 上位约束：《青藏高原生态保护法》第十三条（生态空间用途转换应有利于增强生态功能）、第十七条（适度发展生态旅游）、第四十六条（合理控制游客数量和相关基础设施建设规模；禁止破坏自然景观和草原植被）、第五十四条（国家公园内资源开发造成生态破坏从重处罚）。
• 项目定性：按生态旅游的法定内涵设计——以生态体验、生态教育、生态认知为目的，设施限于必要的公共设施，以 B、C 类为主、A 类最小化；不符合的，不得以生态旅游名义申报。
• 房车露营项目的选址禁区：82号文第九条「禁止在自然灾害多发、生态区位重要及敏感脆弱区域布局房车露营项目，合理控制项目规模，避免资源闲置浪费。」分析判断 文件没有界定这三类区域的范围。川西、西藏大片区域同时是地质灾害易发区和生态敏感区，营地选址应先做灾害和生态敏感性排查；这一条与《青藏高原生态保护法》第四十六条一并适用。
• 红线内：走 142号文有限人为活动第 5 点＋省级政府认定意见；林草侧还须过保护地程序（一般控制区划定适当区域、经科学论证和必要的审批）。
• 草原：见 3.3 三条硬约束——无旅游类直服设施、基本草原基本关闭、七十公顷以上审核委托届满存疑。
• 地质灾害：开发边界外零星项目须落实地质灾害危险性评估与防治要求。
• 冰川与雪山：《青藏高原生态保护法》第二十条第二款“对重要雪山冰川实施封禁保护，采取有效措施，严格控制人为扰动”——注意“冰川核心区”不是法定概念，引用应用封禁保护的法定表述。

4.2.8临时用地、节庆与季节性设施

4.3拆解示例：综合型山地度假区

占比为示意，非统计数据。拆解后真正需要报批的建设用地约占一成，但每一类都有独立的合规要件——B 类的林草手续、C 类的“不改变原地类性质”、D 类的“不得混入休闲设施”，是三处最常见的失守点。

第五章供应方式、地价与指标约束

路径选定之后，接着是三个“钱与量”的问题：以什么方式供应、按什么年限和地价、有没有指标。旅游是法定的经营性用地，这决定了它在供应端的基本盘——原则上招拍挂、原则上有偿。近年真正的变化发生在两端：一端是存量与协议通道被逐步打开，另一端是新增建设用地被“两道闸”收紧。

5.1供应方式适用表

5.2出让年限与地价

• 年限：商业、旅游、娱乐用地 40 年，综合或者其他用地 50 年（《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条）。旅游、娱乐用海 25 年（《海域使用管理法》第二十五条第（三）项）——海陆组合项目必须正视这一年期落差。
• 混合用途地价：单宗土地涉及多种用途混合的，应合理确定土地使用年限，按不同用途分项评估后确定出让底价（89号文第15条）。不得以“旅游综合用地”笼统评估压低地价。
• “一宗地”能否按综合用地 50 年：89号文所附问答第33问针对“单宗混合用途土地”——不同用途不动产难以分割、只有一个使用者的，可统一按综合用地最高年限 50 年办理。分析判断 把它套用到 122号文“多地块按一宗地管理”属类推，宜作为向省级主管部门争取的口径，不作既定规则表述。
• 变更用途补缴：按变更后用途、以变更时市场价格补交出让金（21号令第十六条）；171号试点城市可按公示地价（或市场评估价）的一定比例核定补缴，并探索低效工业用地再开发不再增缴土地价款的细分用途和条件（171号第二部分第9点）。
• 过渡期内不补缴地价；期满按 226号第（四）项处理（按新用途办理手续的可采取租赁或协议出让；不符合条件的退出并维持原用途）。

5.3节地评价与规划选址综合论证

• 豁免要件是两个并列条件：未确定用地主体＋以招拍挂方式供应。“批次报批”本身不是豁免要件。小型工程用地、小于 0.2 公顷的工程项目用地亦可不列入。
• 无标准项目：应当结合行业专业技术设计规范、建设规范等加强审核把关；依据申报材料无法作出判断的，才开展节地评价、组织专家评审论证——不是笼统的“必要时”。审核主体是有法定审批权的自然资源主管部门，且不得向市场主体转嫁费用。
• 合并论证：38号文第四条要求开展“一次规划选址综合论证”；问答一期第9问列举可合并的事项（生态保护红线准入论证、节地评价、使用林地可行性报告、使用草地可行性研究报告、自然保护地准入论证等）。89号文问答第29问的合并口径较窄——限“不涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线，只涉及规划选址论证、节地评价的项目”。

5.4新增建设用地的“两道闸”

5.5集体经营性建设用地入市要点

• 法定用途：国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记（《土地管理法》第六十三条第一款）。“不含住宅”并非第六十三条原文，而是政策口径（中央一号文件“严禁用于建设商品住房”）。
• 表决：应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意（第六十三条第二款）。
• 条件与方式：市县自然资源主管部门依据国土空间规划提出规划条件，会同有关部门提出产业准入和生态环境保护要求；以招标、拍卖、挂牌或者协议等方式确定使用者（《实施条例》第三十九、四十一条）。
• 另一条集体路径：集体经济组织自办企业，或以土地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同举办企业（第六十条）。

5.6组合供应：难点不在“能不能合”，而在各门类规则不一致

分析判断 组合标的的真实难点是各门类出让方式、年期、底价与收益核算口径不一致，需靠“一并公告＋资产配置合同＋按资源种类核算收益”的机制解决（中办国办意见第（八）项）。在省级配套规则出台前，建议项目单位以单门类依法办理为主、组合供应为争取方向，并主动向省级主管部门申请纳入试点。

第六章四川省实施口径

四川是 2025 年以来省级层面涉旅用地文件最密集的省份之一：省委决定、六部门乡村旅游政策、自然资源厅文旅用地指引、城镇开发边界管理通知、三批省级审批权下放，先后落地。它们与 122号文的关系有两种：一种是比部文更宽（如开发边界外零星商业服务业用地的正面清单），一种是比部文更严（如 5 年过渡期须经市县政府批准）。省级厅局文件与部文不一致的，以部文为准；地方性法规另有规定的，从其规定；“更严”的地方规则在本省内照样有效。

6.1地方性法规与省级战略

同一条例另有两条与用地布局直接相关：第二十二条规定国道、省道、农村公路沿线可以设置观景台、驿站、自驾车房车营地等设施，第二十六条要求旅游厕所纳入国土空间规划（两条为条款主旨，逐字引用以省人大公布文本为准）。这些是地方性法规层的依据，效力高于厅局文件且不设有效期，可作为省级规范性文件届满后的兜底。

《四川省国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（2026-02-07 省十四届人大五次会议批准）为项目论证提供规划支撑：建设“世界重要旅游目的地”、深化共建巴蜀文化旅游走廊；“高标准建设国道318/317中国最美景观大道”；“探索打造环成都近距离避暑康养休闲度假旅游带”；要素改革上提出“推进土地混合开发、空间复合利用和土地用途依法合理转换”，与 122号文第三、四部分同向；并“探索建立国有5A级旅游景区单一主体行政管理体制，稳慎推进国有景区所有权、管理权和经营权分离改革”。

《中共四川省委关于推进文化和旅游深度融合发展 做大做强文化旅游业的决定》（2025 年 6 月 17 日省委十二届七次全会通过）第（十五）条含两项四川增量：「利用闲置旧厂房、仓库等发展文旅项目的可享受5年过渡期支持政策，过渡期满涉及改变土地权利性质、规划条件的，补缴土地出让价款可在限期内分期缴清」；「鼓励依法盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅等资源发展乡村民宿等文旅融合业态」。

6.2省级文件：三份直接涉旅、两份管边界与审批

《四川省文化和旅游产业用地政策指引（2025年）》

据川观新闻（2025-08-05）、四川日报（2025-08-13）报道：省自然资源厅印发的首部文旅产业用地“工具包”，整合 53 个法律条例、政策文件，分规划管理、管制规则、用地审批、土地使用、土地供应、法律责任 6 部分共 26 条，按项目生命周期编排；梳理乡村旅游基础设施、民宿、营地、停车设施、农村一二三产业融合五类情形。省厅负责人在解读培训会上介绍：“文旅产业项目如果使用的是农村集体建设用地，现在直接由市（州）人民政府审批。”

《四川省支持乡村旅游高质量发展若干政策》（川文旅发〔2025〕18号）

省文化和旅游厅、财政厅、交通运输厅、自然资源厅、住房城乡建设厅、农业农村厅六部门，2025-05-20 成文、05-23 发布，共 11 条。用地相关四条：

《关于切实做好城镇开发边界管理的通知（试行）》（川自然资发〔2024〕31号，2024-07-17）

分析判断 这是四川侧最值得注意的文件：它对开发边界外旅游类零星城镇建设用地给出了比 122号文宽的正面清单（含民俗酒店、房车营地、康养文旅），并设 10% 总量上限与“等量缩减边界内新增”规则。自然资规〔2026〕1号第九条第三款授权省级制定独立城镇建设用地名录清单，31号文能否作为该“名录”续用，取决于省厅是否按自然资规〔2026〕1号重新发文。在此之前，以 31号文正面清单报批民俗酒店类项目，应先向省厅确认口径。

《四川省乡村振兴用地政策指引（2024年）》（川自然资发〔2024〕18号）

2024-05-14 成文、08-15 发布，是四川乡村文旅用地的汇编母本，自带“新政策优先”条款：「《指引》印发后，国家、省级新出台的政策规定与本《指引》及其引用文件规定不一致的，以新的政策规定为准。」

省级用地审批权下放：已至 10 市

6.3规划符合性审查的一般要求

规划符合性是用地预审与选址、农用地转用和土地征收、规划许可各环节共同的第一道审查。公开可引的口径有三条：

• 依据唯一。自然资办发〔2024〕21号：「经依法批准的国土空间规划是用地用海用岛规划符合性审查依据，要依托国土空间规划“一张图”实施监督信息系统……开展规划符合性情况审查」。38号文第一条确立“项目跟着规划走、要素跟着项目走”。以在编、在审规划，或者以“先批后调”的承诺作为依据，都不符合这一要求。
• 批次与单独选址。城市和村庄、集镇建设用地范围外的建设项目，单独办理农用地转用审批（《土地管理法》第四十四条、《实施条例》第二十四条），实践中以能源、交通、水利、矿山、军事设施等项目为主；经营性旅游服务设施一般按批次用地报批。川文旅发〔2025〕18号第六条另有“纳入省级重大项目用地清单的单独选址乡村旅游项目”的表述，具体项目的报批方式应向市（州）自然资源主管部门确认。
• 零星布局有总量约束。开发边界外零星城镇建设用地受川自然资发〔2024〕31号“一般不超过当地规划新增城镇建设用地规模的 10%”和扩展倍数核算的约束（该文的后续效力见 6.2）；选址同时应落实地质灾害危险性评估与防治要求。

6.4林地、草原、耕地与征地社保

6.5低效用地试点与临时用地

• 低效用地再开发试点：自然资发〔2023〕171号首批四川为成都市、泸州市（试点期限原则上 4 年）；2025 年自然资发〔2025〕83号扩大试点，据媒体报道四川增至 6 市（新增绵阳、南充、宜宾、眉山），名单以自然资源部文件为准。试点城市可适用原权利人申请改变用途、混合供应、地价补缴优惠等试点政策；非试点市州仍可适用 273号目录与 122号文的全国性存量政策。
• 临时用地：川自然资规〔2022〕3号（2022-03-18 起执行，有效期五年，至 2027-03-18）；注意上位自然资规〔2021〕2号 2026-11-04 先届满，两者联动。川自然资函〔2026〕150号（临时用地接续使用）只适用于能源、交通、水利等基础设施项目与露天开采战略性矿产，旅游项目不适用。

第七章西藏自治区实施口径

西藏的旅游项目用地有三个与内地不同的前提：生态优先是法律要求而不是口号（《青藏高原生态保护法》及自治区实施办法）、草原是最常见的地类（而草原侧的授权最窄）、帮扶政策整体参照适用（但具体口径待自治区明确）。自治区 2026 年 6 月出台的规划合规性审查与用地要素保障指导意见（试行）给出了两条开发边界外的用地通道，并设总量与单宗双重上限。

7.1上位法与地方性法规

7.2用地：现行主通道与已届满的文件

自治区规划合规性审查与用地要素保障指导意见（试行）

自治区自然资源厅 2026 年 6 月印发《关于加强国土空间规划合规性审查优化用地要素保障的指导意见（试行）》（藏自然资发〔2026〕33号），自发布之日起施行，未设有效期。它为城镇开发边界外、村庄建设边界外的用地各给出一条通道：

配套的两份现行文件

• 藏自然资发〔2024〕63号《关于建设项目用地预审与选址意见书办理有关事宜的通知》（2024-08-28）：预审与选址按项目审批层级四档分级——占永农或需占红线的报部；国务院及其投资主管部门批准的、红线内有限人为活动的报自治区厅；自治区、地市级批准的由地市办理；县级批准的由县级自然资源主管部门核发。以划拨方式供地的须同步办理用地选址；附件要求国家级湿地公园规划确定的索道、滑雪场等对生态和景观影响较大的项目建设，征求自治区林草主管部门意见。
• 藏自然资发〔2025〕47号《关于规范农村公路项目用地的通知》（自然资源厅、交通运输厅，2025-11-17）：经自治区交通运输厅明确“属于国家公路网络体系之外、路基宽度小于 8 米”的村道，可按农村道路管理，不办理建设用地审批手续；第五部分「鼓励沿线设施复合利用，以交旅融合路段为重点……积极拓展停车、充电、购物、休闲、观光、旅游咨询等服务功能」；第四部分要求农转用和征收报批时，项目用地规模原则上不得超过用地预审控制规模的 10%，重合度不得低于 80%。分析判断 农村公路交旅融合路段的沿线服务设施，可以循此思路复合设置；国道、省道沿线的驿站和服务区不适用该文。

已届满的两份文件：作沿革参考，不作依据

分析判断 126号届满后，红线内旅游配套的认定程序回归 142号文（省级政府认定意见）与 33号文；其清单代表了自治区曾经的解释尺度，可作论证报告的参考，不得作为依据引用。

帮扶政策：整体参照，口径待明

自然资发〔2025〕224号对国家乡村振兴重点帮扶县给予集中支持，其中第（六）项针对乡村旅游：帮扶县不硬化地面的观光台、栈道、登山道、房车营地、露营基地等设施，占用未利用地或园地的，可由地方制定相关规则，不再办理转用手续；该文并明确参照帮扶县政策，对西藏、新疆给予整体支持。该文未见官方公开刊载全文，具体条款以主管部门提供的正式文本为准。

三点限定：①“整体支持”的具体内涵原文未逐项明确，把“每县 600 亩”直接套到西藏各县属推论，须写“可争取参照适用，具体口径待自治区明确”；②第（六）项以“地方制定相关规则”为前提，西藏是否已制定须向自治区自然资源厅确认；③224号文第（七）（十）项属“对中西部地区省份给予倾斜支持”部分，西藏以中西部省份身份直接适用，不经“参照帮扶县”。

设施农业与征求意见稿

• 自治区自然资源厅、农业农村厅《关于进一步规范设施农业用地管理有关问题的通知》（2020-08-12；厅官网刊载文本未载文号，引用时宜只写文件名称与日期）：严禁将「以经营为目的别墅、庄园、酒庄、农家乐等各类休闲、观光、度假场所」「各类农业园区中涉及建设餐饮、住宿、会议、停车场、科研、物流、展销、批发以及工厂化农产品加工场所」纳入设施农业用地。文件自身未设有效期、厅官网 2025-09 仍刊载，但其上位自然资规〔2019〕4号已由部 2026年第1号公告废止——执行口径以自治区厅答复为准。
• 《西藏自治区国土空间规划许可管理办法》《西藏自治区建设用地审查报批管理暂行办法》2026-06-18 同日公开征求意见（反馈截止 06-26），截至 2026 年 9 月尚未正式印发，征求意见稿不得作为依据。跟踪点：报批稿拟规定城镇开发边界外零星城镇建设用地年度规模控制在本级城镇建设用地年度计划 10% 以内；禁止商业等经营性项目以单独选址名义报批；拟同步废止藏自然资〔2023〕83号。

7.3林、草、湿：地方性法规层的授权与红线

7.4民宿、征地与其他配套规则

• 经营性自建房：《西藏自治区经营性自建房安全管理办法》（藏建质安〔2023〕291号，2024-02-01 施行）第五条用地规划审批＋施工许可＋竣工验收、第九条自建房转为经营用途前须取得房屋安全鉴定合格证明；违反的不得发放经营许可证书并责令停止经营（第二十二条）、不予登记（第二十三条）。这是农房改民宿的硬门槛，与林芝条例第十四条配套。
• 征地社保：藏人社发〔2025〕51号（2026-01-01 起执行，废止藏人社发〔2017〕104号）：《确认表》由村（居）民小组、村（居）民委员会、乡（镇）人民政府和县级自然资源局共同签章后交社保经办机构签章接收；签章完备的《确认表》、预存资金到账凭证和人社部门审核意见为征地报批必备要件，资料不齐全的不得批准征收土地；不涉及缴费补贴的也须有人社审核意见。
• 边境县：38号文问答二期第5问所称“支持开展适度生态旅游”是部在起草相关中央文件时拟定的措施，该文件尚未公开发布，不能作为现行规定引用；126号附件2第7项守边固边设施适用国家重大项目占红线政策已随该文届满。国家移民管理局 2026 年第5号公告自 2026-08-28 起暂停签发日喀则市电子边境管理区通行证，系因口岸灾害的临时措施，“恢复时间另行发布”，做客流论证时须复核。
• 资金与规划支撑：《财政支持文化旅游产业高质量发展十二条措施》（2025-08-29，执行期至 2028-12-31）第九条加大对通景公路、观景平台、自驾营地、服务站供氧点等基础设施的投资支持；《西藏自治区文化旅游产业发展规划（2025—2035年）》已发布，可作项目论证的规划支撑。

第九章依据时效一览

时效是本领域独立的一类错误：规范性文件有效期届满自动失效，不以另行发文为条件；法律法规修订后，旧分区、旧主管部门的表述不再适用。本表对本读本引用的依据逐项给出效力状态，判定日期 2026-09-19（自然资规〔2019〕6号一项 2026-09-20 复核更新）。判定口径：现行／新法新规或已修订（以新版为准）／临期或尚未施行／存疑（已届满或上位文件已废止，未见接续文件）／已届满或已废止。部分届满文件标为“存疑”而不径称“作废”，是因为它们届满后仍可能被主管部门援引，其效力应由主管部门确认。

9.1效力状态表

9.2办理前宜向主管部门确认的事项

下列事项在公开文件中尚无定论，或者取决于地方部署。项目谋划和正式行文前，宜先取得主管部门的明确答复。

使用说明本读本的边界