乡村振兴用地政策 · 下篇

政策梳理截至 2026 年 8 月 1 日

乡村用地红线：图斑到手先做两件事，收到拆除决定先看决定书

▍朱红＝会出事 不利后果与高危判断点：罚款幅度、入罪数量线、从重情节、合同无效、"继续状态"。

▍石青＝有办法 出路与救济通道：从宽三档、复议六十日、起诉六个月、应予撤销的三类情形、主动整改复耕。

1.1	违法用地现在怎么被发现 卫星遥感季度年度比对 · 五级田长与网格员	后果
1.2	图斑到手：只有两个动作最要紧 法释〔2026〕10号第二、十五、十六条	后果 出路
2.1	三类情形，三个执法主体 土地管理法第七十七、七十八条 ·《城乡规划法》第六十五条	后果
2.2	两条线的拆除，起诉期限不一样 土地管理法第八十三条 ·《行政诉讼法》第四十六条	出路
2.3	罚多少：五档法定幅度与省级裁量基准 实施条例第五十一、五十四、五十五、五十七、六十条 · 川自然资规〔2023〕6号	后果
2.4	一份租地合同挡不住三重后果 土地管理法第八十二条 · 法释〔2026〕10号第八条、第一条第二款	后果
2.5	罚款之外还有处分，以及"能不能边干边补" 土地管理法第七十九条 · 法释〔2026〕10号第六、十五条	后果
3.1	变化一："过了两年就没事"不成立了 法释〔2026〕10号第三条 ·《行政处罚法》第三十六条	后果 出路
3.2	变化二：够不够判刑，有了明确的数量线 法释〔2026〕10号第十一、十二、十六、十九条	后果 出路
3.3	变化三：起诉期限，先看决定书怎么写 法释〔2026〕10号第四、五条 ·《行政复议法》第二十、二十一条	出路
4	给两类人的话：审批管理者 / 普通村民 含占耕地建房"八不准"	后果 出路
附表	几个容易记混的时限 · 速查 两篇合计七项期限，一张表放齐	出路

顺序和实际发生的一样：

01 违法被发现 见 1.1 / 1.2

02 谁来查、罚多少 见 2.1 — 2.5

03 够不够得上判刑 见 3.2

04 还有没有救济的机会 见 3.3 / 4

2026年5月18日施行的一份司法解释，把其中三个环节的规则改写了，放在最后单说。

误读一 把"手续能省一道"理解成了"手续可以不办"

误读二 把"过了两年没人查"当成了安全期

规则的两面得一起看，才知道哪些是真红利、哪些是真红线。

现在的违法用地，绝大多数不是靠人举报发现的，是靠天上看。

1	自然资源主管部门按季度、按年度用卫星遥感影像比对地表变化
2	新增建设用地逐个图斑核对合法性，对不上手续的就成了"疑似违法图斑"
3	下发到县、乡核实查处
4	耕地和永久基本农田这一侧，还有五级田长和网格员的日常巡查

图斑落到自己头上，慌乱之下最容易做错两件事：

错事一 抢工期，想着建成既成事实

错事二 拖着不动，等通知

抢工期会直接落入法定从重情节（第十五条第一项）；拖着不动虽不是法定从重情节（第十五条只列了决定后继续实施、暴力抗拒阻碍执行职务、行贿三项），但会丢掉第十六条三档从宽的机会，而且因为「继续状态」，追责期限迟迟不起算。真正管用的动作只有两个。

违法情形	谁来查 · 执法主体	法律依据
未经批准非法占地的	县级以上人民政府自然资源主管部门	《土地管理法》 第七十七条
农村村民非法占用土地建住宅的 责令退还非法占用的土地、限期拆除新建的房屋	县级以上人民政府农业农村主管部门	《土地管理法》 第七十八条
在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按证建设的 责令停止建设、限期改正，逾期不改正的可以拆除	乡、镇人民政府	《城乡规划法》 第六十五条 经 48号《指南》 第四十五条指引

同一栋违建可能同时涉及用地和规划两条线，谁出决定要按违法情形对号入座。但对相对人要提醒一句：

可以这么做 主体不对是可以在复议、诉讼中主张的撤销理由

不能这么做 不是可以不理会决定的理由——决定在被依法撤销之前仍然有效，仍须在法定期限内提起救济

土地管理法这条线 十五日 《土地管理法》第八十三条为非法占地新建建筑物、其他设施一类的限期拆除决定设定的特别期限（该条首句另有一项授权：对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止）

城乡规划法这条线 六个月 依《城乡规划法》第六十五条由乡镇政府作出的责令限期拆除，不适用这个十五日，起诉期限按《行政诉讼法》第四十六条为六个月

先说明一点：法条用的是"可以"还是"并"，差别很大。

有裁量空间 "可以"并处罚款 《土地管理法》第七十四、七十五、七十七条的法定表述——罚不罚、罚多少有裁量空间

没有不罚的余地 "并处"罚款 第八十二条才是"并处罚款"

以下是决定罚款时的法定区间（《土地管理法实施条例》2021年修订）：

违法情形 · 依据	法定罚款幅度
01 非法占用土地的 罚款额为非法占用土地每平方米100元以上1000元以下 实施条例 第五十七条	100 – 1000 元／平方米
02 破坏耕地种植条件、或者因开发土地造成土地荒漠化盐渍化的 罚款额为耕地开垦费的5倍以上10倍以下，破坏黑土地等优质耕地的从重 实施条例 第五十五条	5 – 10 倍耕地开垦费
03 非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的 责令限期改正，逾期不改正的按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款。破坏种植条件的，依照《土地管理法》第七十五条处罚——即回到第 02 档的开垦费5–10倍，别只记 2–5 倍 实施条例 第五十一条	2 – 5 倍耕地开垦费
04 买卖或者以其他形式非法转让土地的 没收违法所得，罚款额为违法所得的10%以上50%以下 实施条例 第五十四条	10% – 50% 违法所得
05 擅自将农民集体所有的土地出让、转让使用权或者出租用于非农业建设，或者违反《土地管理法》规定将集体经营性建设用地出让、出租交由单位或者个人使用的 《土地管理法》第八十二条：责令限期改正、没收违法所得、并处罚款，幅度为违法所得的10%以上30%以下 实施条例 第六十条	10% – 30% 违法所得

罚到哪一档，各省有裁量基准。《四川省自然资源厅土地管理行政处罚裁量权规定》（川自然资规〔2023〕6号，2023年11月1日施行，有效期5年，即至2028年10月31日）配套的裁量基准，把19类常用违法行为按从轻、一般、从重三档，结合地类、是否符合规划、是否用于经营性项目和面积逐档细化。

同样是非法占地，两端相差十倍：

从轻档 符合规划、占用建设用地、用于非经营性项目的 100 元／平方米 · 可以并处

从重档 不符合规划、占用永久基本农田、用于经营性项目的 1000 元／平方米 · 这个法定上限

做法 把地"流转"给企业建厂房、建民宿

以为 合同写得再周全就没事

实际 地还是农用地，建设还是非农建设

一	行政上　《土地管理法》第八十二条 按上述第八十二条处理——责令限期改正、没收违法所得、并处罚款（幅度为违法所得的10%以上30%以下）。
二	民事上　法释〔2026〕10号第八条 当事人约定占用耕地建房，以及约定买卖、租赁建在耕地上的房屋等内容违反《土地管理法》第二条、第三十五条、第三十七条规定的—— 人民法院应当认定该约定无效。
三	责任归属上　该解释第一条第二款 行政机关履行合理审慎的调查义务后仍不能确定责任主体的，以实际占有、使用土地且拒不配合行政机关依法处置行为的一方作为责任主体的，人民法院依法予以支持；法律、法规、规章另有规定的除外。

土地违法通常"对事处罚"和"对人处分"并行。第七十九条针对审批环节：

对批文	其批准文件无效
对人	对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分
对地	非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处

确有这条口子 法释〔2026〕10号第六条把"补办、完善手续、在一定期限内予以保留"列为法院审查行政机关是否履行查处职责时要一并审查的处理方式

但决定权不在你 补办不是当事人可以选择的路径，而是行政机关在个案中依法作出的处理决定之一；要不要给，决定权在行政机关

而第十五条写得很清楚：在行政主管部门作出责令停止违法行为、限期改正等行政处理决定后继续实施相关行为的，从重处罚。

2026年5月18日，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法占用耕地案件适用法律若干问题的规定》（法释〔2026〕10号）施行。三点跟基层直接有关。

原来的 理解	《行政处罚法》规定违法行为在二年内未被发现的不再给予行政处罚，不少人据此认为地占得久了就安全。
现在的 规则	该解释第三条把这条路堵上了：非法占用耕地的行为，在耕地恢复至未被占用的状态之前，应当视为具有《行政处罚法》第三十六条第二款规定的"继续状态"，行政处罚的追责期限应当从违法行为终了之日起计算。
还有什么 办法	"能不能查"不等于"一律拆"：第五条规定：违反土地管理法第七十四条、第七十七条规定，对用途符合国土空间规划的建筑物作出拆除决定的，应予撤销（但撤销后按第七十七条是「没收」，不是保留，详见变化三）；第十六条规定积极修复治理、恢复种植条件的可以依法从宽处罚。

原来的 理解	"还没建成就不算数"。
现在的 规则	分两级判断：第一步看行为（第十一条），第二步看数量（第十二条）。两级都过，才是"数量较大，造成大量毁坏"。

类型 B	实施建窑、建坟、挖湖造景等工程建设的
类型 C	实施挖砂、采石、采矿、取土等活动的
类型 D	排放污染物、堆放废弃物造成耕地被严重污染的
类型 E	其他非法占用耕地，改变被占用耕地用途，造成耕地毁坏的情形（第（五）项兜底——不属于前四类，不等于不成立）

非法占用并毁坏永久基本农田 五亩以上 原文：非法占用并毁坏永久基本农田五亩以上的

非法占用并毁坏永久基本农田以外的其他耕地 十亩以上 原文：非法占用并毁坏永久基本农田以外的其他耕地十亩以上的

折算	两者都未单独达标但按相应标准的比例折算合计达到标准的

屡罚 不改

二年内曾因非法占用农用地受过二次以上行政处罚，又非法占用耕地且数量达到上述标准一半以上的

还有什么 办法

反过来，第十六条留了三档出路。

1	积极进行修复治理、恢复种植条件的	可以依法从宽处罚
2	犯罪情节轻微不需要判处刑罚的	可以不起诉或者免予刑事处罚
3	情节显著轻微危害不大的	不作为犯罪处理

第十九条 · 出了刑事这一关 被不起诉、宣告无罪或者免予刑事处罚的

但还有下一关 依法应当给予行政处罚、政务处分的，移送有关主管机关处理

原来的 理解	《土地管理法》第八十三条给的期限只有十五日，一律按十五日算。
现在的 规则	第四条把通道说清楚了：走十五日还是六个月，取决于两件事——拆除与罚款是不是在同一份决定中一并作出，以及有没有依法告知十五日。这两个条件必须同时满足，才走六个月。

通道一 · 单独作出，或已告知 依土地管理法单独作出的责令限期拆除决定；或者虽与罚款合并作出，但已依法告知适用第八十三条十五日起诉期限的 十五日 按十五日办

通道二 · 合并作出且未告知 行政机关在同一个行政决定中一并作出责令限期拆除、罚款等处理，又没有依法告知十五日期限的 六个月 适用《行政诉讼法》第四十六条及《行诉法解释》第六十四、六十五条 起算点不一定是收到决定书那天。本款援引的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条、第六十五条对未告知起诉期限时的起算与上限另有规定，实际可用时间可能比"从收到决定书算六个月"更长，也有封顶。具体天数以该解释现行文本为准，务必带决定书让律师核算。

第五条列举了应当撤销的三类具体情形，另有一项兜底（其他符合《行政诉讼法》第七十条规定的情形）：

01	用途符合规划 违反土地管理法第七十四条、第七十七条规定，对非法占用耕地建设但用途符合国土空间规划的建筑物和其他设施作出责令限期拆除决定的

02	改正即可消除影响 对应当采取改正措施消除对规划实施影响的建筑物和其他设施作出责令限期拆除决定的

03	客观上不能拆 对拆除会影响相邻建筑安全或者给国家利益、社会公共利益造成重大损害等不能拆除的建筑物和其他设施作出责令限期拆除决定的

04	撤不掉，但能确认违法 撤销决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，法院判决确认违法的同时可判令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决承担赔偿责任。

05	规划调整后，还能翻盘 拆除决定作出后，有关部门对国土空间规划依法作出调整，被告以建筑物符合调整后的规划为由改变被诉行政行为，原告申请撤诉的，人民法院依法裁定准许。 村庄规划编制、详细规划调整正在各地推进——这条不是理论上的可能。

占耕地建房记住"八不准"（收入48号《指南》负面清单第五项）：

01	不准占用永久基本农田建房
02	不准强占多占耕地建房
03	不准买卖、流转耕地违法建房
04	不准在承包耕地上违法建房
05	不准巧立名目违法占用耕地建房
06	不准违反"一户一宅"规定占用耕地建房
07	不准非法出售占用耕地建的房屋
08	不准违法审批占用耕地建房

这两篇文章出现的期限不止一种，办事和维权时最容易张冠李戴，集中列在这里备查。

什么事	多长时间	依据
集体经营性建设用地：出让出租方案报市、县人民政府	十个工作日 出让、出租前不少于	《土地管理法实施条例》第四十条
市、县人民政府对方案提出修改意见	五个工作日 收到方案后	同上
农村集体经济组织成员大会通知成员	十日前 会议召开	《农村集体经济组织法》第二十七条
对责令限期拆除决定起诉——单独作出的；或虽与罚款合并作出、但已告知十五日的	十五日	《土地管理法》第八十三条
对责令限期拆除决定起诉——拆除与罚款在同一份决定中一并作出，且未告知十五日的	六个月	《行政诉讼法》第四十六条 · 法释〔2026〕10号第四条第二款
申请行政复议	六十日	《行政复议法》第二十条
行政处罚追责期限	一般二年 但非法占用耕地在恢复原状之前属于"继续状态"，从行为终了之日起算	《行政处罚法》第三十六条、法释〔2026〕10号第三条

起算点从哪天算、适用哪一档，以决定书或通知书上依法告知的内容为准，拿不准就带着文书去问，不要自己推算。