西藏河道管理
政策要点

自治区总河长办公室2021年3月19日《关于进一步加强河道采砂管理的通知》把藏水字〔2019〕114号《西藏自治区水利厅关于加强河道采砂管理工作的指导意见》列为执行依据。该文号既不在继续有效目录，也不在决定修改目录——按上述兜底条款，不得再作为水行政管理的依据。总河长办通知本身是工作通知，未设有效期，其提出的「严禁在未编制规划的河道采砂」等要求仍可作为工作口径，但引用时不宜再挂 114 号。

1. 《长江河道采砂管理条例》（国务院令第320号）不适用。该条例第二条限「在长江宜宾以下干流河道内从事开采砂石」，昌都金沙江段在宜宾以上。水利部令第56号作为其实施办法，同样不适用。
2. 《长江保护法》第二十八条适用。该法适用范围是整个长江流域，无「宜宾以下」限制。第二十八条确立的是「采砂规划和许可」双制度：河道采砂应依法取得流域管理机构或县级以上地方人民政府水行政主管部门的许可；流域管理机构和县级以上地方人民政府依法划定禁止采砂区和禁止采砂期，严格控制采砂区域、采砂总量和采砂区域内的采砂船舶数量；禁止在长江流域禁止采砂区和禁止采砂期从事采砂活动。
3. 罚则更重。第九十一条：未依法取得许可采砂，或者在禁止采砂区、禁止采砂期从事采砂活动的，责令停止违法行为，没收违法所得以及用于违法活动的船舶、设备、工具，并处货值金额二倍以上二十倍以下罚款；货值金额不足十万元的，并处二十万元以上二百万元以下罚款；已经取得河道采砂许可证的，吊销河道采砂许可证。

与《水法》第三十九条相比，第二十八条的禁采区、禁采期划定不以「影响河势稳定或者危及堤防安全」为前提，属常态化制度，并多出总量与船舶数量的控制要求。

藏水河〔2023〕12号第八条要求重要涉河建设项目的防洪评价报告按 SL/T 808-2021《河道管理范围内建设项目防洪评价报告编制导则》编制。该标准已由水利部公告2025年第12号批准的 SL/T 808—2025《洪水影响评价技术导则》代替：2025年5月24日发布、2025年8月24日实施，系对 SL/T 808—2021 与 SL 520—2014《洪水影响评价报告编制导则》合并修订，共11章2个附录。

2025年8月24日之后新编的报告应按现行版本编制；12号办法的标准引用尚未同步更新，援引时宜写「按现行《洪水影响评价技术导则》（SL/T 808—2025）编制」。

《矿产资源法》第二十九条与实施条例第二十四条以「批准的作业区域和建设工期」划界，并明确排除施工临时用地区域；自然资发〔2023〕57号第四条则把范围收窄为「自然资源部门批准的建设项目用地（不含临时用地）范围内」。而河道内工程性采砂的作业范围，通常由水行政主管部门依藏水河〔2023〕14号第十九条批复可行性论证报告确定，多数并非自然资源部门批准的建设项目用地。三份文件唯一一致的地方是：临时用地区域一律排除在外。

《西藏自治区实施〈水土保持法〉办法》第十七条第二款的禁止范围比国家《水土保持法》第十七条第二款多列两项——多了「山洪」易发区，也多了「采矿」这一行为：「禁止在崩塌、滑坡危险区和山洪、泥石流易发区从事取土、挖砂、采石、采矿等可能造成水土流失的活动。」但第四十六条的罚则只覆盖「崩塌、滑坡危险区或者泥石流易发区」，字面不含山洪易发区。也就是说，在山洪易发区取土挖砂采石，违反的是禁止性规定，本办法内却无对应罚则。该不一致自2013年修订文本即存在，2025年5月27日修正未触动。作业禁区按第十七条第二款把握，处罚依据则不宜直接援引第四十六条。

水行政主管部门依藏水河〔2023〕14号监管采砂现场与砂石去向；自然资源主管部门依《矿产资源法实施条例》第七十一条对「自行处置」另设罚则。同一批砂石卖错了，可能同时触发两条线。

西藏已有执法先例：自治区生态环境保护督察2024年11月6日通报的日喀则典型案例，正是按14号办法第二十一条认定——桑珠孜区城发投资有限公司在实施塔曲河等河道疏浚时，将采挖的砂石料提供给西藏坤能商混有限公司加工成混凝土违规出售；同一案例还指出，直至督察组进驻结束，日喀则市水利局仍未编制市河道采砂总体规划，全市范围内多家河道采砂、商砼站、砂石厂未取得用地、林草地、环评等审批手续。（以上为通报列明的督察发现，通报结尾载明「督察组将进一步调查核实」。）

《民法典》第二百四十七条：「矿藏、水流、海域属于国家所有。」第二百五十条：「森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但是法律规定属于集体所有的除外。」——水恒国有，滩地可能属集体，第二百四十七条无集体例外、第二百五十条附但书，两条分野明显。必须查不动产登记簿，不能按「河滩即国有」推定。

国有河滩的合法利用另有一条来源：《土地管理法》第四十一条与实施条例第九条第二款——开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，须按省级规定的权限报县级以上人民政府批准。未经批准的开垦不产生合法的用地来源。

另据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号）第十一条：河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民、国家未征用且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有；第十二条：水利工程管理和保护范围内未经征用的农民集体土地仍属于农民集体所有。这两条给出的是「原则国有＋土改历史例外」的判断顺序，与「河滩即国有」的想当然相反。

1. 水行政线——未取得河道采砂许可证采砂，依《河道管理条例》第四十四条第（四）项处罚；达到数额标准或严重影响河势稳定、危害防洪安全的，以非法采矿罪论处。
2. 自然资源线 · 矿产——自行处置施工采挖的砂石黏土，依《矿产资源法实施条例》第七十一条处矿产品市场价值3至5倍罚款。
3. 自然资源线 · 耕地——在耕地上挖砂本身就是《土地管理法》第三十七条第二款的禁止行为，破坏种植条件的依第七十五条责令限期改正或治理并可并处罚款。这一条不以有没有采砂许可为转移：拿到了河道采砂许可，也不能把可采区划到耕地上。

河道滩地上的耕地由自然资源部统一标注「河道耕地」，意味着这类地块在国家层面可被识别、可被比对。采砂规划与年度实施方案划定可采区时，应当先行核对可采区范围内有无耕地图斑。

《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）文末载「本文件自下发之日起执行，有效期五年」，折算2026年11月4日到期——距本页依据截止日不足两个月，继任文件尚未公布（2026年9月10日曾公开征求意见，未生效），涉河项目的临时用地安排须预留衔接方案。

《西藏自治区自然资源厅 西藏自治区生态环境厅 西藏自治区林业和草原局关于加强自治区生态保护红线管理的通知（试行）》（藏自然资〔2023〕126号，2023年11月16日落款）文末明载「本通知自印发之日起试行，有效期至2025年12月31日」；《西藏自治区关于多措并举推进土地要素保障的若干意见（试行）》（藏自然资〔2023〕130号）有效期同至2025年12月31日。两件均已届满自动失效，目前未见接续或替代文件，且自治区自然资源厅2025年9月23日公布的文件目录未收录。

126号里「河道、湖泊治理及其堤坝、岸坡加固，水库除险加固、清淤扩容及维修养护」这条把涉河整治纳入有限人为活动的地方细化口径，随之失去地方文件支撑；国家142号文第6项原文并无这一表述。现阶段对外表述应回到142号本身，不引用已届满的126、130号，也不引用未取得原件的后续通知；涉河整治类项目须自行论证归入第6项的哪一类活动。

分类依据至今仍是《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》（生态环境部令第16号，2020年11月30日公布、2021年1月1日施行）——该名录第一条的制定依据是已废止的《环境影响评价法》，但部门规章不因上位法被法典吸收而自动失效，名录仍是现行分类依据。截至本页依据截止日，国家层面尚未公布「2026年版名录」：新版先有2025年12月的征求意见稿，2026年9月3日生态环境部部务会议已审议并原则通过《建设项目生态环境影响评价分类管理名录（修订草案）》，但未见以部令公布；征求意见稿条文明确新名录施行之日2021年版方废止。另据生态环境部2026年7月29日例行新闻发布会，已通知各级生态环境部门「自2026年8月15日起适用法典规定，停止执行与法典不一致的规定」。行文时制度名称用法典口径，分类判定仍用2021年版名录。

拉萨市现行件的正式名称是《拉萨市采砂管理办法》，没有「河道」二字。带「河道」二字的那一件是1999年发布、已被第58号令同时废止的旧办法。引用时写成「《拉萨市河道采砂管理办法》（第58号令）」属名称与文号错配。