西藏自治区自然资源厅印发《关于加强国土空间规划合规性审查优化用地要素保障的指导意见（试行）》的通知

一、强化国土空间规划引领

（一）总体要求。国土空间规划是各类开发保护建设活动的基本依据，一经批复，便具有法律效力，任何部门和个人不得随意修改、违规变更。确需调整的，须先经规划原审批机关同意后，方可按法定程序进行修改。下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，不得以下级国土空间规划代替上级国土空间规划；相关专项规划、详细规划要服从国土空间总体规划，不得以各类专项规划代替国土空间总体规划，要切实维护国土空间规划的严肃性和权威性。

（二）基本原则。自治区项目用地预审与规划选址、农用地转用和土地征收、规划许可严禁使用规划承诺制，一律以依法依规批复并在自然资源管理和国土空间规划“一张图”（以下简称“一张图”）备案的国土空间规划为依据开展规划符合性审查，不得随意修改变动。各地要切实加快审批备案进度，已完成编制审查未批复的乡镇级总体规划、详细规划（含村庄规划、乡村地区“通则式”管理规定）作为合规性依据时，应实事求是落实项目用地需求，与最终批复版保持一致。

二、严格把握申报前置条件

（一）规范用地报件名称。按照自然资源部建设用地审批要求，规范用地报件名称，确保项目名称的准确性、唯一性和合规性。

1. 完善命名规则。依据相关土地管理法规和政策，制定用地报件名称应当统一规范，采取“×××批次城镇建设项目用地、×××批次村庄建设项目用地”，不得出现“城市、村镇”字样。建设项目名称以及批次项目清单应与立项批准文件、规划批准文件的建设项目名称保持一致，对于单独选址建设项目，报件名称一般应包含项目名称和“建设用地”字样，如“××铁路建设项目用地”。

2. 加强审核把关。市县自然资源主管部门在受理用地申请时，要对报件名称进行严格审核，确保其符合规定。对名称不规范的，及时反馈申报单位，并要求其进行整改或作出情况说明。在用地报件材料逐级上报审查过程中，上级自然资源主管部门应加强对名称的审核，不符合规范的不予通过。项目立项名称与报批名称原则应保持关键词一致，名称有局部修改的由立项部门联合本级自然资源部门出具情况说明。

（二）区分把握用地类型。建设用地使用应秉持规模管控、节约集约、存量盘活、严格准入的原则，科学引导新增建设用地向国土空间规划确定的城镇开发边界、村庄建设边界范围内集中，优先使用闲置土地、盘活存量用地。在国土空间规划确定的城镇开发边界、村庄建设边界范围外确有特定选址要求的，应严格把握是否满足准入清单要求，严格审查其选址必要性和不可替代性，严格控制用地规模，按程序组织申报。各类用地申报必须严格落实用途管制要求，不符合规划用途及申报条件的不得批准，确保土地资源依法依规高效利用。

建设项目用地申报应分为两大类型：单独选址项目用地和批次建设项目用地，其中批次项目用地再分为城镇批次和村庄批次两类。不同的项目类型要严格对应用地报批分类，不得以单独选址报批代替应按批次用地报批，规避新增建设用地指标管控、出现突破城镇开发边界、导致城镇无序扩张蔓延等情形；不得以批次用地报批代替应按单独选址报批，出现规避用地预审、规避出具节约集约用地综合论证报告等违规情形，并造成挤占有限的城乡建设用地指标。

3. 单独选址项目用地。是指因建设项目具有特殊选址要求，无法纳入批次用地范围内，在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外选址建设的项目用地。具有选址独立、审批层级高、用地规模较大的特点，设立正面清单管理。适用范围包括：

（1）能源类：石油、天然气、煤炭、核能、水能、风能、太阳能、生物质能、地热能及电力、热力等开采、发电、传输、储存等基础设施。

（2）交通类：铁路、公路（含高速公路、国道、省道、县道等）、机场等交通基础设施。轨道交通、综合交通枢纽等重大交通工程。

（3）水利类：水库、水电站、调蓄水池、堤、坝、水闸、防洪排涝工程等水利设施，跨流域调水、河湖综合整治修复工程等重大项目。

（4）矿山类：开采区、选矿场、尾矿库、排土场、进场道路以及附属设施等。

（5）军事、国防类：军事基地、国防工程、边防设施等涉及国家安全的建设项目。

（6）其他特殊类：国家级风景名胜区、自然保护区内的必要设施（如地震、水文、生态监测站、气象站、科研设施等）。

（7）法律法规、政策文件规定的其他情形。

单独选址项目原则不得占用城镇开发边界、村庄建设边界，确实难以避让的重大项目，在节约集约与选址综合论证报告中需进一步强化论证。单独选址项目所占用的批次指标及空间位置结合国土空间总体规划动态调整完善工作进行。

为进一步推进基层减负及规划编制形式主义整改工作，在国土空间总体规划动态调整完善工作中，已明确精准落位的单独选址项目，在符合规划选址情形下，仅需开展节地评价专章。

若因项目可研、初设等调整项目选址、规模或占用耕地和永久基本农田、生态保护红线时，则需完整开展节约集约选址综合选址论证报告。

4. 城镇批次建设项目用地。指在国土空间规划确定的城市、集镇建设用地范围内，申报用地的用途与国土空间规划确定的用途一致，为实施该规划而将农用地转为城镇建设用地，分批次由原批准国土空间规划的机关批准。其中，涉及土地征收的，可同步申请土地征收，按规定报有批准权的人民政府批准。

城镇开发边界外有特定选址要求的独立城镇建设用地按照批次用地报批，设立正面清单管理，并计入新增城镇建设用地规模，纳入城镇开发边界扩展倍数统筹核算，总规模原则上不得超过规划新增城镇建设用地的10%，且单宗用地规模原则不大于2 公顷，确有必要经论证控制不大于5 公顷。

适用范围包括：

（1）交通运输与基础设施类：城镇连接道路、独立交通场站、线性工程配套场站等确需边界外布局的交通运输用地，加油、加气、充换电站等特定选址的商业服务配套设施。

（2）公用设施类：供水、排水、供电、燃气、供热、通信、邮政、环卫、消防、水工等独立公用设施用地。

（3）公共管理与公共服务类：有特定选址要求的科研、文化、教育、体育、医疗、社会福利设施，“平急两用”公共基础设施、防灾减灾、应急救援设施，边境地区、偏远区域必需的公共服务配套项目。

（4）特殊用地类：监教、殡葬、文物古迹保护及配套设施，国防、安全、保密等特殊用途独立建设用地。

（5）资源与产业配套类：依托矿产、能源、水利等资源且必须布局的独立配套设施，旅游景区内必需的游客服务、游览配套设施（非集中房地产开发）。

（6）特殊情形居住与安置类：国有农（林、牧）场内部必需的配套居住用地，重点项目拆迁安置、地质灾害避险搬迁等政策性安置居住区。

（7）法律法规、政策文件规定的其他情形。

对于在用地报批环节当中出现同时跨城镇开发边界内外的情形，应严格审查，原则上严禁同一功能区跨开发边界的情形，建设项目为线性基础设施或需同时服务城乡居民且因功能扩建空间受限的除外。项目用地主要在城镇开发边界外（占比大于70%）时，建议按照独立城镇建设用地处理；项目用地主要在城镇开发边界内（占比大于70%）时，建议与城镇批次一同报批，纳入城镇开发边界规模系数同步扣减。管理台账纳入“一张图”，避免同一项目分不同用地类型报批，避免同一批次用地重复报批，避免随意选址不符合用地布局。

以上有特定选址要求的独立城镇建设用地，需对选址选线进行论证，说明用地规模合理性，提供指标台账，其中符合国土空间总体规划动态调整完善、详规单元、乡镇总规选址及规模要求时，仅针对公益性用地（划拨用地）补充说明用地规模

合理性。建议有条件的同步补充规划条件论证方案，报市县人民政府批准后，作为提出规划条件、核发规划许可的依据，论证方案规划条件参照地块图则要求。

5. 村庄批次建设项目用地。指在国土空间规划确定的村庄建设用地范围内，为实施该规划将农用地转为村庄建设用地的，分批次由原批准国土空间规划的机关批准的建设用地。位于城镇开发边界内的城中村、城边村等新增建设项目原则应按照城镇批次进行报批，原则上控制新增集体建设用地，不得以村庄批次报批规避建设用地指标管控。为解决历史遗留问题，需针对原有现状村庄用地补充农转建手续的，经追溯合理可按村庄批次报批。

村庄批次用地区别于城镇批次用地的主要方面在于建设项目的功能特点、服务人口以及规模大小等，同时服务于城镇、村庄人口的应优先进行城镇批次用地报批。村庄批次用地涉及占用国有农用地情形，需补充县级人民政府出具的难以避让确需占用情况说明，严格按集体建设用地管理，不得随意划拨、出让。村庄规划不是“兜底规划”，不得将远高于村庄规划层级的项目纳入村庄规划，县域范围内要依据县、乡两级国土空间总体规划做好建设用地指标统筹。

村庄建设范围外的零星用地，指对空间区位确有特殊要求，确需在村庄建设边界外选址的建设项目用地，应履行村庄批次用地手续。同时设立正面清单管理，供有特殊选址要求的乡村

公共服务设施、基础设施及确需零星分散的村民居住等建设申请使用。控制总规模原则不大于依据规划新增村庄建设用地规模的30%，且单宗用地规模原则不大于10 亩，确有必要经论证控制不大于30 亩。

适用范围包括：

（1）居住类：确实难以集中的村民居住建设等。

（2）产业类：零星文化旅游设施、村集体小型采矿、采石、采砂场等。

（3）公共服务类：社会福利设施、赛马场、农村公益性墓地、殡葬用地。

（4）基础设施类：小型水工设施、加油、加气、供水、污水处理、垃圾转运处理设施、厕所粪污集中处理相关设施等。

（5）法律法规规定的其他情形。

以上有特定选址要求的零星村庄建设用地，需编制“增补图则”，内容包括综合选址、用地性质、指标台账以及规划条件等，其中符合国土空间总体规划动态调整完善、详规单元、乡镇总规选址及规模要求时，仅编写指标台账、规划条件专章等。报县级人民政府批准后，作为核发乡村建设规划许可的依

据，提出规划条件参照地块图则要求。

三、增强用地指标管控意识

（一）严格落实总量控制。依据《城镇开发边界管理办法（试行）》（自然资规〔2026〕1 号）第八条，省级自然资源主管部门紧扣国民经济和社会发展五年规划、国土空间规划，加强对市县新增城镇建设用地规模的时序调控，合理安排投放节奏。我厅将逐步建立健全新增建设用地指标管控制度，做好总量控制，与国土空间规划实施监督促融促进，加强规划引领。

（二）坚持增存并举发展。对标《自然资源部国家林业和草原局关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38 号）第十条，统筹存量和增量建设用地促进内涵式发展。鼓励各市县结合区域发展定位、资源禀赋、建设实际，因地制宜推行差异化城乡建设用地增存配比管理模式，科学合理设定管控标准。以存量盘活倒逼用地方式转型，全面提升土地节约集约利用水平，构建增量严控、存量挖潜、流量优化的用地管理格局。

（三）明晰指标分类保障。实行建设用地指标分级分类保障机制。能源、交通、水利、矿山、军事等单独选址建设项目，以国家单列指标保障为主，结合项目实际合理统筹地方指标补充兜底；各类批次建设用地审批，严格落实城镇开发边界增量倍数等刚性管控要求，确保县域村庄用地规模不超过2020 年度国土变更调查村庄用地（203）核定管控规模。优化自治区级立项项目用地指标保障方式，坚持刚性约束与弹性调控相结合，避免管控标准“一刀切”，在严守管控底线的基础上，保障全区重大项目、乡村建设、产业发展合理用地需求。

（四）健全日常管理机制。各市县自然资源主管部门充分依托“一张图”，强化建设用地指标使用全过程动态监管。规范建立建设用地指标分解、审批、使用、核销、结余全流程管理台账，做到分类登记、动态更新、数据可溯、账实一致。常态化开展指标使用监测分析，细化流程管控，压实属地管理责

任，持续提升建设用地指标精细化、规范化、数字化管理能力。

边境地区、涉密项目按相关规定另行办理。

四、优化合规性审查流程

用地报批合规性审查指是否将经批准的国土空间总体规划、详细规划作为法定性依据，不同的申报情形是否准确、恰当地对应各级国土空间规划体系；是否满足国土空间规划管控要求，报件材料是否齐全并符合受理条件。

（一）审查要点

1.报件名称是否规范（单选/城镇/村庄）。

2.申报类型是否对应正确（单选/城镇批次/村庄批次）。

3.规划层级是否对应正确（项目级别符合规划级别）。

4.是否符合国土空间规划（合规性材料是否齐全、准确）。

（二）审查流程（详见附件1）

1.材料组卷。业主单位按照材料要求组件，对报件材料完整性、准确性、规范性负责。我厅将对组件成果质量适时开展检查抽查，进行通报表扬或批评。

2.市县审查。市县级自然资源主管部门收到申请材料后，应当先开展形式审查，重点核查材料是否齐全、内容是否真实、

数据是否准确；再开展实质性审查，重点核查项目命名是否规范、申报类型是否准确、合规性材料是否完备、涉及生态保护红线是否符合准入情形等，对出具的审查意见负责，对于建设项目合规性审查提出审查意见，不得将事权交由其他单位（机构）承担，不得将事权推诿至上级自然资源主管部门。

3.自治区审查。自治区自然资源厅重点对市级审查报告、合规性、生态保护红线材料完整性和准确性、“一张图”是否上图入库进行审查。

4.通过/补正。通过审查的，厅国土空间规划处将通过意见反馈至用途管制监管系统。未通过审查的，将补正意见反馈至用途管制监管系统，待告知书下发后统一补正。

（三）合规性材料（详见附件2、3、4）

1.市县审查意见模板。

2.规划文本封面。时间与批复文件保持一致，审批机关处加盖对应层级自然资源主管部门公章。

3.规划文本目录。与备案版本保持一致，准确框选内容对应章节，盖印自然资源主管部门公章。

4.规划文本内容。与备案版本保持一致，准确框选建设项目相关内容，盖印自然资源主管部门公章。

5.规划文本项目清单表。与备案版本保持一致，准确框选建设项目名称，盖印自然资源主管部门公章。依据详细规划作为合规性依据的，可不提供项目清单表。

6.用地规划图。与备案版本保持一致，单选项目叠加全域控制线图，明确与底线管控的关系；城镇批次用地叠加用地规划图，位于详规单元内的补充城市“四线”管控图，独立城镇用地补充全域控制线图；村庄批次用地叠加用地规划图，有条件补充居民点建设管控图，零星村庄用地叠加重要控制线管控图，并按照“通则式”管理规定补充动态增补图则。不清晰处局部放大，加盖自然资源主管部门公章。

7.“一张图”入库。需将建设项目矢量数据纳入所在市县，项目用地红线处加盖市级自然资源主管部门公章，与市级联通的县（区、市）可加盖县级自然资源主管部门公章。不纳入“一张图”的涉密项目出具已备份矢量数据的情况说明。自治区自然资源厅后期将对项目纳入“一张图”情况适时开展抽查检查，

对于已报批但未纳入系统的问题将予以全区通报并责令整改。

8.生态保护红线自治区级人民政府认定意见。涉及占用自然保护地，取得国家或自治区级林业主管部门同意意见。涉及生态保护红线，属于对于生态功能不造成破坏的有限人为活动或国家重大项目的，取得自治区级人民政府出具的认定意见。

（四）规划对应层级

对于单独选址建设项目合规性审查，应以各级总体规划作为合规性审查依据，根据项目不同级别对应总体规划不同层级。

对于城镇批次建设项目合规性审查，应以详细规划（城镇开发边界及特殊单元）作为合规性审查依据；详细规划未覆盖的，

以市、县、乡镇级总体规划作为合规性审查依据时，按规定补充有关论证方案。对于村庄批次建设项目合规性审查，应以村庄规划或“通则式”管理规定作为合规性审查依据；村庄规划或“通则式”管理未覆盖的，以县、乡镇级总体规划作为合规性审查依据时，按规定补充有关论证方案。

单独选址建设项目：自治区、市、县、乡镇四级国土空间总体规划。

城镇批次建设项目：详细规划（城镇开发边界及特殊单元）、市、县、乡镇总体规划。

村庄批次建设项目：县级国土空间总体规划、详细规划（村庄规划）、乡镇国土空间总体规划、“通则式”管理规定。

五、其他事项

国家、自治区级重大战略项目有特殊情况，确难以满足申报条件及合规性依据的，按照“一事一议”原则报我厅，统筹研究出具指导意见。

本《指导意见》自发布之日起施行，由自治区自然资源厅负责解释。贯彻执行中的重要情况及意见建议，请及时报自治区自然资源厅。