西藏自治区自然资源厅西藏自治区农业农村厅关于改革完善耕地占补平衡管理的通知（试行）

一、调整完善占用耕地补偿制度，严格落实补充责任

（一）调整耕地占补平衡管理范围。改进耕地转为建设用地落实占补平衡、耕地转为其他农用地落实进出平衡的管理机制，将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理，即各类占用耕地行为导致耕地减少的，均需落实耕地占补平衡，补充所占用耕地数量和质量相当的耕地。国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成的耕地永久淹没及国家规定的其他可不落实补充耕地情形，由县、市两级人民政府申请上报自治区自然资源厅，由自然资源厅审核后上报自然资源部申请无需落实占补平衡并相应扣减耕地保护目标。

（二）严格落实补充耕地责任。各类占用耕地行为应明确补充耕地责任主体，非农建设占用耕地的，由占用单位或个人依法依规履行补充耕地义务，不能自行落实补充的，应按照规定足额缴纳相关费用。造林种树、种果种茶等造成耕地减少的，以及农田基础设施、农村村民住宅建设依法依规占用耕地的，由县级人民政府负责统筹落实补充耕地任务，确保耕地占用得到及时有效补充。其中，对工商企业等流转土地并将耕地转为其他农用地的占用耕地行为，所在县（区、市）人民政府应组织有关部门依法严格审查审核，并按规定落实耕地占补平衡。符合要求的重大建设项目占用耕地的，按规定可申请由国家统筹跨省域集中开垦定向支持落实耕地占补平衡，建设单位应按照规定足额缴纳相关费用。自治区将结合各地实际制定耕地开垦费标准，将补充耕地后续培肥管护资金纳入占用耕地成本。对经依法批准占用永久基本农田的建设项目，缴费标准按照当地耕地开垦费最高标准的两倍执行。严禁擅自占用高标准农田，确保各地已建高标准农田不减少，尽量不占或者少占高标准农田，不占高标准农田的由县级农业农村主管部门出具不占高标准农田的认定意见作为用地报批的依据；确实不可避让需占用的，须严格补建，达到被占用高标准农田相应标准，在申报用地报批时，建设单位向市级农业农村主管部门提供补建项目的初步设计文本、资金落实承诺函、选址意见和用地证明，由占用单位补充建设；若直接缴纳补建费，缴费标准按照当地当年高标准农田建设项目投资标准的两倍执行，在缴费的同时，提供补建项目选址意见和用地证明，后续由当地农业农村主管部门组织补建；以上两种情形由市级农业农村主管部门审定后出具认定意见作为用地报批的依据。市、县农业农村主管部门负责对补建项目开展技术指导、竣工验收和上图入库工作。

（三）统筹各类补充耕地资源。鼓励各地因地制宜推动盐碱地等耕地后备资源开发。各地要综合考虑自然地理格局、农业种植现状和经济社会发展需求，统筹规划农业生产、产业发展和造林绿化等各类空间，结合第三次全国土壤普查土壤农业利用适宜性评价，合理安排耕地和永久基本农田布局，推进土地综合整治和耕地集中连片保护，科学安排补充耕地空间和时序，统筹落实补充耕地任务。要按照“恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅”的原则，在充分保障土地权利人合法权益的前提下，优先将从平原和低坡度耕地中流出的园地、林地、草地等其他农用地恢复为耕地，从林地和草地中恢复耕地需符合在历年变更调查中为耕地或有耕地经营权的基础上，经充分论证具备水利灌溉及土壤等条件后，获得自治区林草主管部门相关认定意见的方可恢复。因地制宜推动园林地和草地“上坡”、耕地“下坡”，优化耕地、园地、林地、草地布局。未利用地开发要坚持生态优先、以水定地、稳妥有序的原则。结合逐步把永久基本农田建成高标准农田工作，按照程序将符合要求的高标准农田及时划入永久基本农田。

（四）强化补充耕地质量刚性约束。补充耕地质量验收严格遵照《农业农村部自然资源部关于印发〈补充耕地质量验收办法（试行）〉》（农建发〔2025〕5 号）执行。县级以上地方农业农村主管部门按照“县级初鉴、市级鉴定、省级抽核”的原则，开展补充耕地质量鉴定工作。各地要严格落实补充耕地质量管理工作，加强政策和技术保障。县级人民政府要加强垦造和恢复耕地的质量建设，制定实施改土培肥方案，持续熟化土壤、培肥地力、提升质量，确保补充耕地质量平均水平不低于各类占用耕地质量平均水平。

二、改进占补平衡管理方式，强化以补定占约束

（五）严格控制耕地占用。各地要坚持“三个长期不变”政策，落实最严格的耕地保护制度和永久基本农田特殊保护制度，非农建设项目及非耕农用地建设尽量不占或少占耕地，从源头上减少占用耕地，确实难以避让的要坚持“占一补一”“占优补优”，严禁“占整补散”“占水田补旱地”。严格执行国土空间规划和土地利用计划管控要求，加强耕地用途转用监督，从严控制各类占用耕地行为。对非农建设占用耕地的，要严格用地审批，严格执行土地使用标准，切实做到不占或少占耕地。规范有序实施耕地转为园地、林地、草地等其他农用地，科学合理安排造林绿化任务，严格控制占用耕地规模。严肃处置违法违规占用耕地问题，坚决防止未批先建、造林绿化随意占用耕地、超标准建设绿色通道、挖湖造景占用耕地等行为。积极推进存量土地再利用，开展城镇低效用地再开发，推广节地新模式，用存量换增量，用资金、技术换空间，降低建设项目占用耕地比例。积极推进建设项目占用耕地耕作层土壤剥离再利用，剥离的耕作层土壤主要用于新开垦耕地和劣质耕地改良、临时用地复垦以及高标准农田建设等，促进土地资源节约利用。

（六）调整耕地占补平衡管理方式。自治区自然资源厅建立西藏耕地占补平衡管理系统，规范补充耕地实施和验收，严格管理占补平衡指标出入库。各类实施主体将非耕地垦造、恢复为耕地，符合规定的均可作为补充耕地。各地要严格落实补充耕地要求，积极稳妥推进耕地恢复，科学适度开发宜耕后备资源，确保各类占用耕地得到及时保质保量补充，区域内稳定利用耕地总量不减少、质量不降低。

（七）强化非农建设占用耕地以补定占管控。统筹非农建设和农用地内部调整占用耕地需求，建立非农建设占用耕地规模与稳定利用耕地净增加量挂钩约束机制。以耕地占补平衡改革后确定耕地保护目标基期年份（2023 年）的稳定利用耕地总量为基准，将区域现状稳定利用耕地净增加量作为非农建设“以补定占”管控规模上限，用于控制下年度非农建设允许占用耕地规模。

（八）改革建设占补平衡挂钩管理。建设项目办理农用地转用报批时不再通过全国耕地占补平衡动态监管系统出具耕地占补平衡挂钩单，通过西藏耕地占补平衡管理系统挂钩，占用耕地的非农建设项目（包含水库水面淹没区）挂钩单随同用地一并报批。各地在用地报批时，由指标所在县（区、市）自然资源主管部门在西藏耕地占补平衡指标管理系统出具挂钩单，跨县域指标调剂项目由市级自然资源主管部门出具挂钩单，跨市域指标调剂项目由自治区自然资源厅出具挂钩单，没有按照规定挂钩补充耕地指标的建设用地报件，不予审批。对违法违规占用耕地从事非农建设的，在按规定整改到位前，冻结所在县（区、市）相应的补充耕地指标。城乡建设用地增减挂钩中涉及耕地占用和补充的、农业结构调整占用耕地统一纳入耕地占补平衡管理。

（九）严格核定耕地保护目标和稳定利用耕地净增加量。自治区自然资源厅根据全国耕地占补平衡动态监管系统中账户指标，统筹解决各地（市）历史借用耕地占补平衡指标等问题，重新分解各地（市）耕地保护目标，各地（市）负责统筹本辖区最新耕地保护目标分配与落图。自治区自然资源厅根据最新耕地保护目标统一核算各地（市）稳定利用耕地净增加量，以最新耕地保护目标为基础，扣除“三区三线”划定中未纳入耕地保护情形的耕地，进一步扣除难以或者不稳定利用的耕地后，核算稳定利用耕地的净增加量，稳定利用耕地净增加量将作为本地（市）下年度非农建设允许占用耕地规模上限。

（十）严格核定耕地质量。县级自然资源主管部门及时提供各类占用和补充耕地地块信息，县级农业农村主管部门负责核算本辖区年度各类占用和补充耕地的平均质量等级，按年度“算大账”方式明确耕地质量稳中有升的有关要求。市级、自治区农业农村主管部门按要求分别对县级各类占用和补充耕地质量结果进行审核和复核。

三、强化补充耕地管理，确保长期稳定利用

（十一）规范补充耕地实施。各类实施主体依法依规将非耕地垦造、恢复为稳定利用耕地的，均可作为补充耕地，质量不达标的不得用于占用耕地的补充。项目选址应当符合国土空间规划和生态保护要求，禁止在生态保护红线、自然保护区、25 度坡度以上、河道湖区等国家规定禁止开发的区域开垦新增耕地。各地应结合土地综合整治、高标准农田建设、盐碱地等未利用地综合开发利用和耕地整改恢复等工作，有序推进补充耕地实施。补充耕地应按规定配套建设农田基础设施，由自然资源主管部门核定补充耕地数量、农业农村主管部门开展补充耕地质量鉴定。各地要结合实际，统筹安

排资金，对未占用耕地但实施了垦造或恢复耕地的农村集体经济组织、农户和新型农业经营主体等在完成新增耕地指标入库后给予适当补偿。

（十二）规范非农建设补充耕地报备管理。补充耕地指标出入库均纳入西藏耕地占补平衡管理系统统一管理。在稳定利用耕地净增加量核算数量范围内，县级自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门，将禀赋良好、集中连片、耕地质量达到新增稳定利用耕地的地块，验收通过后，形成补充耕地项目报备管理。由县级自然资源主管部门根据要求，统一录入西藏耕地占补平衡管理系统，县级农业农村主管部门审核后上报市级自然资源、农业农村主管部门复核，经自治区自然资源厅、农业农村厅终核后，形成补充耕地指标。新增补充耕地指标数的80%予以分配入县级账户，20%归入

自治区本级，由自治区自然资源厅统一管理，用于跨市域建设项目及各地农用地内部调整占用耕地需求，指标权属不变，交易获得资金将转入地方财政。按新方式入库的补充耕地指标规模不得突破本地（市）非农建设“以补定占”管控规模，若突破则核减相应储备补充耕地指标。对补充耕地项目验收完成、指标入库后出现的补充耕地项目后期管护不力、数量减少、质量降低的，冻结或扣减所在县（区、市）相应的补充耕地指标。

（十三）加强补充耕地利用管护。耕地垦造、恢复完成后，县级人民政府应采取经济补偿、产业扶持等激励措施，加强项目管护利用，及时将新增耕地及配套设施移交土地权利人或村集体组织，签订管护协议，明确管护职责、标准、费用及期限，并在地方政府网上公开补充耕地信息，自觉接受社会监督。引导农村集体经济组织或相关权利人持续耕种，能够采取家庭承包的应当依法承包到户，鼓励用于适度规模经营和粮食生产，符合条件的应及时划入永久基本农田，逐步达到旱涝保收、高产稳产标准。县级人民政府要组织补充耕地主体、经营主体对补充耕地持续开展地力培肥和后期管

护，提升耕地质量。各地要保障补充耕地质量验收、再评价等质量管理、建设和后期管护资金落实到位，持续监测耕地利用情况，加强耕地用途管制，确保补充耕地长期稳定利用。

地方农业农村主管部门按要求组织实施补充耕地质量再评价与耕地质量等级数据库汇总更新。

四、严格补充耕地指标调剂，强化县域自行平衡

（十四）从严管控跨区域补充耕地。各地在严格落实耕地保护责任，确保耕地保护红线不突破的前提下，坚持县域自行平衡为主、省域内调剂为辅的补充耕地落实原则，强化立足县域内自行挖潜补充。

（十五）严格规范补充耕地指标调剂管理。补充耕地指标调剂、交易应在西藏耕地占补平衡管理系统进行，市域内指标调剂由相关市级人民政府负责，地（市）确因补充耕地资源不足，难以落实补充耕地责任的，可申请自治区统筹。自治区自然资源厅将根据占补平衡指标调剂和交易情况，调整各地（市）下一年度耕地保护目标任务。自治区自然资源厅制定自治区内补充耕地指标交易管理办法，规范交易程序，制定指导价格，将补充耕地指标交易统一纳入西藏耕地占补平衡管理系统，实现补充耕地指标交易公开公正透明。自治区自然资源厅会同财政厅、发展改革委在全区补充耕地占补

平衡指导价格的基础上，根据经济社会发展状况、补充耕地建设成本和供需关系等因素，适时调整指导价格。鼓励引入市场调节机制，涉及跨市县交易的，供需双方在协商的基础上进行交易价格市场评估，经上一级自然资源主管部门会同财政部门审核后交易，并报自治区自然资源主管部门和财政部门备案。补充耕地指标调剂主体应为地方人民政府，政府平台公司、工商企业等不得以任何形式收购、持有、转让、交易补充耕地指标，参与实施补充耕地收益不得与非农建设补充耕地指标调剂收入直接挂钩。

五、加强管理政策衔接，稳妥推进改革落地

（十六）强化农业建设占用耕地管理。自治区自然资源厅每年根据年度国土变更调查结果，进行非农建设及农业结构调整占用耕地年度总量核算，以年度变更调查成果为基础，扣除“三区三线”划定时未纳入耕地保护目标情形的补充耕地，核算该地（市）是否达到占补平衡改革后确定的指标大于耕地保护目标，并核算出新增稳定利用的耕地数量，若数量少于耕地占补平衡指标库中补充耕地指标，自治区自然资源厅将统一认定为该地区农业结构调整未实行“占一补一”原则，将按照数额扣除补充耕地占补平衡管理系统账户中多余指标，确保耕地“地、数、图”一致。县级指标不足抵扣的由市级在市域范围内确定扣除县（区、市）。

（十七）做好储备补充耕地指标结转。耕地占补平衡新管理方式实施后，各地原补充耕地储备库中尚未使用的补充耕地指标，可以继续结转使用，本地（市）下年度非农建设允许占用耕地规模上限相应上调。对原补充耕地储备库为“负值”、补充耕地存在“欠账”的，已在重新分解各地（市）耕地保护目标时统筹解决，原则上“负值”地区初始耕地占补平衡指标为“0”。

（十八）承诺耕地指标的归还。各地（市）、县（区、市）在非农建设用地报批时采取承诺方式进行耕地占补平衡的，需在承诺时间内归还承诺指标，若逾期未归还的，各地（市）、县（区、市）人民政府需严格按照自治区耕地补充费标准缴纳费用。

健全耕地占补平衡管理责任追究制度，对工作中存在突出问题的进行警示约谈；对存在弄虚作假、失职渎职等问题，依法依规对项目管理单位、施工单位、监理单位以及相关人员进行责任追究。相关部门齐抓共管，形成工作合力，促进全区耕地占补平衡工作健康有序发展。

本通知自2026 年1 月1 日起试行。

西藏自治区自然资源厅西藏自治区农业农村厅

2025年11月17日