一个最大风险点：双轨并行#

占用存量集体建设用地建房，只走宅基地审批一条轨；而占用耕地等农用地，必须同时走两条：

• 轨道一《土地管理法》第六十二条第四款——宅基地审批，乡（镇）人民政府审核批准
• 轨道二《土地管理法》第四十四条——农用地转用审批，另一层级

缺一即违法。 实务中最常见的违法形态是：农户手上只有《农村宅基地批准书》、没有农用地转用批准文件就已开工，构成「未经批准非法占用土地」，依第七十八条由农业农村主管部门责令退还土地、限期拆除。顺序也不能倒——中农发〔2019〕11号要求先转用、后批宅。

NOTE

还有一样手续，比上面两道更容易被整个漏掉。

本文说的「双轨」，是用地维度的两道——宅基地审批与农用地转用，法源都在《土地管理法》。此外还有一条独立的规划轨道：《城乡规划法》要求的乡村建设规划许可证，在西藏由乡（镇）人民政府与宅基地批准书一并核发。

三样手续的法定顺序是：农用地转用 → 乡村建设规划许可证 → 农村宅基地批准书。规划许可这一环缺失，同样构成违法，但适用的是《城乡规划法》第六十四／六十五条，不是本文末尾讲的第七十七／七十八条。

规划轨道怎么走、层数为什么是批准事项、加层改建该适用哪一条 → 西藏农村村民住宅建设：规划管理这条轨道

西藏的规则是齐备的，不是空白#

这是专题页里对基层最有用的一节。三份自治区文件已经落地：

• 藏自然资〔2023〕83号——自治区权限内的宅基地农用地转用，已委托县级人民政府审批。这把「双轨」的第二条轨道在县域内闭合了，很多地方还不知道这条已经能用
• 藏农厅函〔2023〕39号——申请条件、面积标准、全流程与时限、部门分工、「三到场」、6 个附件表单，一次配齐
• 藏自然资发〔2024〕43号——简化要件，费用由县级人民政府承担，不得增加农牧民建房负担

面积标准按藏政发〔2001〕118号执行：占用耕地时，人均耕地 1.5 亩以下的严禁占用耕地建房；1.5—3 亩每户不超过 300㎡；3 亩以上不超过 350㎡。

⚠ 但要注意：2001 年那份规定只有「面积标准」这一项被 2023 年函承接，其中审批主体、查处主体、离退休干部回乡建房等条款均已不再适用——照老文件办事必错。

两条容易记混的时间界#

• 2020 年 7 月 3 日——「八不准」分界线；该日前已发生建设用地行为的，依自然资发〔2025〕217号可以乡镇为单位统一报县级自然资源部门确认后直接按建设用地登记，不必逐户补办农转用；该日之后仍须依法办理
• 登记不是「补票通道」——自然资发〔2023〕109号明确：严禁通过不动产登记将违法用地或违法建设合法化

查处主体：第七十八条与第七十七条的根本差异#

农村村民违法占地建住宅，由农业农村主管部门查处，无论是否符合规划一律「限期拆除」，没有「没收」这一档，也无罚款；而非村民主体或非住宅类非法占地，由自然资源主管部门查处，符合规划的可以没收并处罚款。

不要指望「符合规划就能没收保留」——这是实务中查处难、执行难的政策症结，也是必须向乡镇讲清的一条。

本文摘编自《守住耕地红线　建好高原良田》讲稿第五讲，专题页为原文照录。所引法律法规与规范性文件请以现行有效文本为准，具体办理以属地自然资源、农业农村主管部门口径为准。